Pleidooi voor een mensenrecht op een schoon milieu

Sinds mensenheugenis zien we de natuur als een vanzelfsprekende bron van grondstoffen en voedsel. In de jaren zeventig van de vorige eeuw werd dat beeld opeens ruw verstoord toen een stichting van wetenschappers, de Club van Rome, in 1972 het rapport ‘De grenzen aan de groei’ naar buiten bracht. Bevolkingsgroei en industrialisatie zouden een te groot beslag gaan leggen op de natuurlijke hulpbronnen waardoor de aarde overbevolkt, uitgeput en vervuild zou raken. Werden de conclusies van deze wetenschappers destijds nog weggelachen als de privémening van een stel geitenwollensokken dragende zonderlingen, tegenwoordig hebben de Verenigde Naties een internationaal panel van wetenschappers het ‘Intergovernmental Panel on Climate Change’ in het leven geroepen om deze problemen te onderzoeken. Het is inmiddels duidelijk geworden dat het menselijk gedrag zelfs zoiets enorms als het klimaat aan het veranderen is. Langzaam maar zeker dringt het besef door dat de mens verantwoordelijk is voor een heel scala aan gigantische en haast onvoorstelbare veranderingen in de natuur.

Sinds 1972 is de overbevolking en de vervuiling alleen nog maar toegenomen en is het klimaat op hol geslagen. Grote aantallen mensen hebben een tekort aan water en voedsel en wonen op gevaarlijke plekken die regelmatig door natuurrampen worden getroffen. Het wordt steeds moeilijker om voor iedere burger schoon drinkwater, een veilige woonplek en voldoende voedsel te garanderen. Als we toekomstige generaties serieus nemen mogen we hen niet onder een leefbare ondergrens duwen.

Het besef dat onze invloed op de natuur verstrekkende gevolgen en verantwoordelijkheden met zich meebrengt heeft zo hier en daar al tot nieuwe regelgeving geleid. Zeker nadat de VN-commissie Brundtland in 1987 in haar rapport heeft gesteld dat de huidige generatie de mogelijkheden voor toekomstige generaties om in hun behoeften te voorzien niet onnodig mag inperken. Deze oproep tot een duurzame ontwikkeling heeft veel nieuwe wetgeving opgeleverd. Het volkenrecht verbiedt het dat staten ernstige grensoverschrijdende milieuschade veroorzaken op het grondgebied van andere staten. De mogelijkheden om milieuschade te voorkomen en zo nodig aan te pakken zijn behoorlijk toegenomen. Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens stelt zich tegenwoordig op het standpunt dat staten verplicht zijn hun burgers tegen negatieve externe milieu-invloeden te beschermen.

Er zijn zo allerlei wettelijke stelsels op poten gezet om milieuschade te beperken. Op nationaal niveau, maar ook steeds vaker op internationaal niveau. Zo loopt Nederland tegenwoordig achter in de rij als het om milieubescherming gaat, maar doordat tweederde van de milieuwetten een Europese oorsprong hebben is er zelfs in ons land nog enige vooruitgang te bespeuren. De problemen rond het beschermen van de natuurlijke omgeving overstijgt de nationale jurisdictie en vraagt om internationale samenwerking.

De verantwoordelijkheid voor de gevolgen van menselijk handelen is iets typisch juridisch, maar verantwoordelijkheid voor ecologische veranderingen is een totaal nieuw gebied waar het recht zich nog nauwelijks mee bezig heeft gehouden. Op het moment dat de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens in 1948 werd aanvaard dacht nog niemand aan onze verantwoordelijkheid voor de natuur. Een mensenrecht op een duurzame natuurlijke omgeving is dan ook nergens te vinden. Met wat fantasie zou je uit het ‘recht op leven’ van artikel 3, de verplichting van staten en de internationale gemeenschap om de economische, sociale en culturele rechten van ieder persoon te verwezenlijken uit artikel 22 en het recht op een levensstandaard die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van iedereen zoals verwoord in artikel 25 wel iets dergelijks kunnen afleiden. Het blijft echter behelpen en deze artikelen uit de UVRM zijn zeker niet voor de bescherming van het milieu bedoeld en beschermen dan hooguit de huidige generatie.

De belangen van schimmige toekomstige generaties worden niet beschermd. In het begrip duurzaamheid van de commissie Brundlandt zitten de belangen van toekomstige generaties weliswaar ingesloten, maar dat is nog iets anders dan een recht op een leefbare natuurlijke omgeving. Er moet een (juridische) methode gevonden worden waarop de rechten van toekomstige generaties een rol gaan spelen in ons hedendaags handelen en beslissen. Nu we op een punt zijn aangekomen dat ons handelen en onze beslissingen wezenlijke ecologische structuren veranderen en zelfs de mogelijkheden van mensen om te kunnen overleven aantasten wordt het tijd om een apart mensenrecht te scheppen. Het zou immoreel en desastreus zijn als we niet een intergenerationeel perspectief aan ons systeem van mensenrechten zouden toevoegen. Een recht op het herstellen en onderhouden van de randvoorwaarden die nodig zijn voor de realisering van een menswaardig bestaan. Niet alleen voor nu maar ook voor toekomstige generaties. De rechten van toekomstige generaties zullen vertaald moeten gaan worden in plichten voor de huidige generatie. Het is dan ook tijd voor een mensenrecht op een schoon en duurzaam milieu.

De correctie-Langemeijer en het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht

Het relativiteitsvereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit dat in strijd is met een wettelijke norm of een norm van ongeschreven recht niet vernietigt, als die norm ‘kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept’. Via de Crisis en Herstelwet kwam dit stukje civiel recht in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht terecht. Dit zou een snel en ‘slagvaardig’ bestuursprocesrecht met minder vernietigingen tot gevolg moeten hebben. Er kwam al snel een hele serie uitspraken over bestuursrechtelijke relativiteit op gang. Veel daarvan gaan over wat de wetgever ziet als oneigenlijk gebruik van het bestuursprocesrecht. 

Zo ook de eerste uitspraak, waarin omwonenden opkwamen tegen een Brummens bestemmingsplan dat nieuwbouwwoningen mogelijk maakte. Zij beriepen zich erop dat deze woningen te dicht bij een bedrijf zouden komen te staan. De aldus geschonden afstandsnorm strekt echter, zo oordeelde de Afdeling, tot bescherming van het belang van de toekomstige bewoners en niet van het – daaraan ‘contraire’ belang – van de omwonenden bij behoud van hun woonomgeving zónder nieuwbouw. De schending van de afstandsnorm kon zo niet leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan.

Naar aanleiding van heel wat van dergelijke uitspraken kwam de vraag op of er in het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste ook ruimte is voor een soort correctie-Langemeijer. Deze correctie op het privaatrechtelijk relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW) houdt in dat als een wettelijke norm niet strekt tot bescherming van het geschade belang van de benadeelde – zodat de schending van die norm niet kan worden ingeroepen als zelfstandige grondslag voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad – het gegeven dat die wettelijke norm is geschonden kan bijdragen aan het oordeel dat naar ongeschreven recht onrechtmatig is gehandeld. Bekend is het Tandartsenarrest, waarin het gegeven dat een tandarts zijn praktijk uitoefende in strijd met de Wet tandheelkunst, welke niet strekte tot bescherming van de collega-tandartsen die zich wel aan de wet hielden en concurrentienadeel leden, bijdroeg aan het oordeel dat die tandarts naar ongeschreven recht onrechtmatig handelde.

In zaak 201402641/5 aangaande een bestemmingsplan in de gemeente Zwolle is staatsraad advocaat-generaal mr. Widdershoven gevraagd of er aanleiding bestaat om de correctie-Langemeijer ook in het bestuursrechtte te gaan toepassen.  Op 2 december jongstleden heeft hij zijn advies uitgebracht.

Het onderhavige Zwolse bestemmingsplan maakt een nieuwe bouwmarkt mogelijk. Een concurrerende bouwmarkt was hiertegen in beroep gekomen. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak had de advocaat-generaal in concreto gevraagd of, net als de zogenoemde correctie-Langemeijer in het civiele recht, in het bestuursrecht een soortgelijke correctie op het relativiteitsvereiste zou moeten gelden. Ook is hem gevraagd of een concurrent met een beroep op bijvoorbeeld het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel kan bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch toetst aan een norm die strikt genomen niet zijn belangen beoogt te beschermen. Ook vroeg de Afdeling bestuursrechtspraak wat een concurrent in zo'n geval zou moeten aanvoeren en aannemelijk moet maken om te bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch aan die norm toetst.

Een bedrijf of een omwonende kan met een beroep op het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel bereiken dat de bestuursrechter alsnog een besluit toetst aan een norm die strikt genomen niet hun belangen beoogt te beschermen. Wil zo'n beroep kunnen slagen, dan zal aan bepaalde vereisten moeten worden voldaan. De staatsraad advocaat-generaal adviseert inderdaad het relativiteitsvereiste te corrigeren, in die zin dat "de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden". Deze beginselen beogen immers wel de belangen van belanghebbende te beschermen.

Wil een bedrijf of omwonende een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel, dan moet aannemelijk gemaakt worden dat een bevoegd persoon concrete verwachtingen heeft gewekt dat het bedrijf of de omwonende zou worden beschermd door de wettelijke norm. Burgers kunnen zich niet in algemene zin beroepen op het vertrouwen dat wettelijke regels worden nageleefd.

Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel moet een bedrijf volgens mr. Widdershoven aannemelijk maken dat het in een vergelijkbare situatie zit als een concurrerend bedrijf wat wettelijke voorschriften en feiten betreft. Ook moet het daadwerkelijk benadeeld zijn doordat zijn concurrent niet aan dezelfde verplichtingen hoeft te voldoen doordat de wettelijke norm wordt geschonden.

De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal wordt nu aan partijen toegezonden met de mogelijkheid om hierop binnen twee weken te reageren. Hierna zal de Afdeling bestuursrechtspraak binnen enkele maanden uitspraak doen in deze zaak. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet. 

De intrekking van een milieuvergunning werkt zowel voor de Nbw als de Wro

In uitspraak nr. 201408103 van 14 oktober 2015 oordeelt de Afdeling dat het is toegestaan om de intrekking van een milieuvergunning zowel in het kader van de ruimtelijke ordening als in het kader van de natuurbeschermingswetgeving te gebruiken.

In de uitspraak wordt een beroepschrift tegen een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbescherimingswet 1998 behandeld. Volgens het beroep zou er, in het kader van externe saldering, geen directe samenhang bestaan tussen deze vergunning en de ingetrokken milieuvergnning. De milieuvergunning is niet ingetrokken ten behoeve van het bedrijf van vergunninghouder, maar op grond van de Beleidsregeling 'Rood voor rood'.

De Afdeling overweegt hierover echter dat  de omstandigheid dat het intrekkingsverzoek mede verban hield met deelname aan en regeling warbij een bepaalde compensatie is of zal worden genoten bij de sloop van de bedrijfsbebouwing, niet maakt dat de beëindiging van de milieuvergunningplichtige activiteiten die plaatsvonden binnen die bedrijfsgebouwen, niet direct samenhangt met de uitbreiding van het bedrijf van vergunninghouder. Dit betekent dus dat de intrekking van een milieuvergunning zowel mag worden gebruikt in het kader van de ruimtelijke ordening ls in het kader van de Natuurbeschermingswet. Dat neemt natuurlijk niet weg dat sinds 1 juli 2015 met de inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof in de Natuurbeschermingswet een expliciet verbod op extern salderen is opgenomen. Voor toekomstige gevallen heeft deze uitspraak dus niet zo heel veel nut meer.

VERKEERD BESTEMMINGSPLAN OP WWW.RUIMTELIJKEPLANNEN.NL LEIDT TOT STRIJD MET HET RECHTSZEKERHEIDSBEGINSEL

In tussenuitspraak nr. 201500345/1/R3 van 30 september 2015 overweegt de Afdeling dat na vaststelling van het betreffende bestemmingsplan een rechtsonzekere situatie is ontstaan doordat op www.ruimtelijkeplannen.nl een versie van het bestemmingsplan beschikbaar is gesteld die niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan zoals de raad dat blijkens het vaststellingsbesluit heeft vastgesteld. De stellingen van de raad dat op de gemeentelijke website de juiste versie beschikbaar was en dat uit de raadsstukken en de publicatie in de Staatscourant blijkt op welke wijze het bestemmingsplan gewijzigd is vastgesteld, maken dat niet anders. Ingevolge artikel 1.2.1a, onder b, van het Bro, gelezen in samenhang met artikel 1.2.1, tweede lid, van het Bro is de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl, immers leidend. De Afdeling stelt vast dat hangende de thans lopende procedure in deze zaak op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl, weliswaar de juiste versie van artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder a, van de planregels is geplaatst, waarmee die versie in overeenstemming is gebracht met de versie van het plan die blijkens het raadsbesluit is vastgesteld en op de gemeentelijke website kon worden ingezien, maar dat ten onrechte geen publicatie heeft plaatsgevonden van het plaatsen van de juiste versie op www.ruimtelijkeplannen.nl. Nu een kennisgeving dat en met ingang van welke datum de juiste versie van het bestemmingsplan op www.ruimtelijkeplannen.nl beschikbaar is gesteld ontbreekt, is de raad er dan ook niet in geslaagd de hiervoor omschreven rechtsonzekere situatie weg te nemen. Gelet hierop is het vaststellingsbesluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De gemeenteraad van Nijmegen krijgt 20 weken de tijd om het gebrek, samen met nog een paar andere gebreken, op grond van artikel 8:51d van de Awb te herstellen.

URGENDA NADER BEKEKEN

Zoals hier al eerder gemeld deed de Haagse rechtbank op 24 juni 2015 (C/09/456689/HAZA 13-1396) een bijzondere uitspraak. Een uitspraak die de wereld over is gegaan en die meer dan alleen Nederlandse betekenis heeft. Het loont dus zeker de moeite om hier eens wat meer aandacht aan te besteden.
De Stichting Urgenda, een samentrekking van 'urgente agenda' is een burgerplatform dat zich bezighoudt met klimaatverandering en duurzame ontwikkeling. Urgenda had een civiele procedure aangespannen tegen de Nederlandse Staat waarin zij eist dat deze meer moet doen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen om zo te voorkomen dat de aarde met meer dan twee graden Celsius opwarmt.Volgens de stichting voert de Staat geen adequaat klimaatbeleid. Door te streven naar een reductie van de CO2 uitstoot ten opzichte van 1990 met 20% handelt de Staat onrechtmatige en schendt zijn zorgplicht ten opzichte van de Nederlandse bevolking.
De landsadvocaat stelt daartegenover dat er voor de Staat geen uit het nationale of internationale recht af te leiden rechtsplicht bestaat om ook echt de noodzakelijke maatregelen te nemen die nodig zijn om de reductiedoelstellingen te halen. Het is niet aan de rechter om in de aan de Staat toekomende beleidsvrijheid te treden.
In de uitspraak gaat de Haagse rechtbank eerst uitvoerig in op de feiten over klimaatverandering. Uit rapporten van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPPC), het United Nations Environment Programme (UNEP), het KNMI, het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en andere instanties blijkt onomstotelijk dat er een ernstig door vooral de industriële landen veroorzaakt klimaatprobleem bestaat. Vervolgens schetst de rechtbank het juridisch kader: het VN-Klimaatverdrag met het Kyoto-protocol, het Europese Unie-recht, waaronder de artikelen 191 en 193 VWEU, de nationale implementatiewetgeving en de grondwettelijke zorgplicht van artikel 21 van de Grondwet.
Op grond van de eerder aangehaalde onderzoeksrapporten concludeert de rechtbank vervolgens dat uit de stand van de klimaatwetenschap blijkt dat voor het voorkomen van gevaarlijke klimaatverandering een reductiedoelstelling van 25- tot 40% in 2020 en van 85- tot 95% in 2050 noodzakelijk is. Tevens concludeert de rechtbank dat Nederland op grond van het huidige klimaatbeleid op z'n best zou uitkomen op een reductie van 17% in 2020.
De centrale rechtsvraag was nu of de Nederlandse Staat daarmee zijn zorgplicht voor het welzijn van zijn burgers, daaronder ook begrepen toekomstige generaties, schendt. De rechtbank komt eerst tot het oordeel dat artikel 21 Grondwet, het no harm-beginsel, het VN Klimaatverdrag met daarbij het Kyoto Protocol en het Europese recht geen directe werking hebben, zodat ze geen rechtsplichten van de Staat jegens Urgenda bevatten. Dat neemt niet weg, aldus de rechtbank, dat al deze regelingen in samenhang met artikel 2 (het recht op leven) en artikel 8 (het recht op een ongestoord gezinsleven) van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens relevant zijn om te kunnen beoordelen of de Staat zijn algemene zorgplicht schendt doordat hij onvoldoende maatregelen treft om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen.
Om dat te bepalen verwijst de rechtbank naar de beginselen van bescherming van het klimaatsysteem voor huidige en toekomstige generaties uit het internationale klimaatrecht en uit het Europees recht naar het beginsel van een hoog beschermingsniveau, het voorzorgsbeginsel en het preventiebeginsel. Weliswaar komt volgens de rechtbank ook aan deze beginselen geen directe werking toe, maar zij vormen wel het kader voor en de wijze van de bevoegdheidsuitoefening door de Staat en daarmee ook voor de vraag of de Staat onrechtmatig handelt tegenover Urgenda. Het enkele feit dat de Nederlandse bijdrage slechts 0,5% van de wereldwijde uitstoot bedraagt, doet er niet aan af dat klimaatverandering zowel een mondiaal als een Nederlands probleem is. Een probleem waartegen de Staat verplicht is voorzorgsmaatregelen te treffen.
De rechtbank oordeelt dat uit al het wetenschappelijk onderzoek volgt dat een reductiedoelstelling van 25% de absolute ondergrens vormt om een onrechtmatige gevaarzetting door de Staat te kunnen vermijden. Met het huidige beleid ontstaat een teveel aan broeikasgas tussen nu en 2020 dat aan de Staat kan worden toegerekend en daarmee handelt de Staat tegenover Urgenda onzorgvuldig en onrechtmatig.
De rechtbank overweegt uitvoerig of de aan de Staat toekomende beleidsvrijheid of het stelsel van de machtenscheiding (de trias politica) in de weg staan aan een toewijzing van de vordering. De rechtbank meent echter dat daar voldoende rekening mee is gehouden nu Urgenda zich richt op de uit wetenschappelijk onderzoek voortvloeiende absolute ondergrens van een reductie met 25%. De rechtbank beveelt de Staat dan ook om het gezamenlijk volume van de jaarlijkse Nederlandse emissies van broeikasgassen zodanig te beperken dat dit volume aan het eind van het jaar 2020 met ten minste 25% zal zijn verminderd in vergelijking met het niveau van het jaar 1990.

VERZOEK OM PLANSCHADE

Planschade is de waardevermindering van een onroerend goed ten gevolge van een bestemmingswijziging. Dit kan het gevolg zijn van een wijziging of vrijstelling van het bestemmingsplan of een ander planologisch besluit. Met het uitvoeren van een bouwplan kan bijvoorbeeld het uitzicht vanuit een woning verslechteren, de privacy worden aangetast of geluidhinder toenemen door de verbreding van een weg. Al dit soort veranderingen kunnen tot een waardevermindering van een bestaand pand of een stuk grond leiden.

Er wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte planschade. Directe planschade is de schade die iemand lijdt doordat de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden op zijn eigen perceel worden beperkt. Van indirecte planschade is sprake als een bestemmingsplan waardedrukkende ontwikkelingen in de omgeving mogelijk maakt. Als het landelijke weggetje voor uw deur bijvoorbeeld wordt veranderd in een drukke randweg.

Op grond van artikel 6.1 van de Wet Ruimtelijke ordening kan bij bepaalde planologische besluiten een verzoek tot planschadevergoeding door de overheid worden gehonoreerd. Het eerste lid van artikel 6.1 bepaalt dat alleen vergoeding voor planschade kan worden verkregen als deze schade bestaat uit een waardevermindering van een onroerende zaak, of als de planologische verandering tot een inkomensderving leidt. Het moet wel gaan om een zodanige schade dat die in redelijkheid niet door de burger kan worden gedragen en de schade moet op het moment van aankoop van het onroerend goed niet voorzienbaar zijn geweest. Een schade van twee procent van de waarde van het onroerende goed wordt geacht onder het normale maatschappelijk risico te vallen. Wat de voorzienbaarheid betreft wordt onderscheid gemaakt tussen actieve en passieve risicoaanvaarding. Van actieve risicoaanvaarding wordt bijvoorbeeld gesproken als er bij de aankoop van een onroerend goed in de structuurvisie al in een mogelijk schadeveroorzakende bestemming is voorzien. Van passieve risicoaanvaarding is bijvoorbeeld sprake als gedurende langere tijd geen gebruik wordt gemaakt van de in het bestemmingsplan opgenomen bebouwingsmogelijkheden van een perceel.

Het tweede lid geeft een limitatieve opsomming van de besluiten als gevolg waarvan de planschade moet zijn ontstaan. Alleen bij deze besluiten is het mogelijk om een tegemoetkoming voor de schade te krijgen. Het gaat daarbij om:

•  Een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan;
• Een wijziging van een bestemmingsplan krachtens artikel 3.6, eerste lid, onder a, Wet Ruimtelijke ordening;
•  Een besluit aangaande een omgevingsvergunning krachtens artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
• De aanhouding van een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning ingevolge artikel 3.3 of 3.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
• Een bepaling uit een provinciale verordening zoals bedoeld in artikel 4.1 Wet Ruimtelijke ordening of een algemene maatregel van bestuur zoals bedoeld in artikel 4.3 van deze wet;
• Een bepaling uit een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, Wet Ruimtelijke ordening;
• Een koninklijk besluit ten behoeve van de landsverdediging.        

Het bevoegd gezag van het besluit is ook het gezag dat bevoegd is om te beslissen op een verzoek om planschade. Doorgaans zal dat dus het college van burgemeester en wethouders zijn. Veel gemeenten hebben hier een speciaal formulier voor opgesteld. Over een verzoek wordt wel leges geheven. Het bedrag wordt na een positief besluit echter weer teruggestort. Een verzoek om planschade kan niet eerder worden ingediend dan nadat het betreffende planologische besluit onherroepelijk is geworden. Dat wil zeggen dat er geen bezwaar- en beroepsmogelijkheden meer tegen open mogen staan. Bovendien moet het verzoek binnen vijf jaar nadat het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden worden ingediend.

In het verzoek om een tegemoetkoming voor planschade moet op grond van artikel 6.1, derde lid, van de Wet Ruimtelijke ordening gemotiveerd worden aangegeven om wat voor schade het gaat en wat de hoogte van die schade is.

INDIVIDUELE BEHANDELING VAN HUISHOUDELIJK AFVALWATER

Huishoudelijk afvalwater wordt in de Wet milieubeheer gedefinieerd als ‘afvalwater dat overwegend afkomstig is van menselijke stofwisseling en huishoudelijke werkzaamheden’. Normaal gesproken komt dit water in het riool terecht. Daar waar echter geen riolering aanwezig is, dient het afvalwater alvorens het in de bodem of op het oppervlaktewater te lozen, gezuiverd te worden. Dit gebeurt met een zuiveringsvoorziening, die ook wel IBA wordt genoemd. IBA staat voor Individuele Behandeling van Afvalwater. De eisen waar zo’n installatie aan moet voldoen zijn verwoord in het gemeentelijke rioleringsplan en vinden hun wettelijke basis in artikel 10:33, tweede lid, Wet milieubeheer en artikel 3.16 van het Besluit lozen buiten inrichtingen.

Het Activiteitenbesluit, het Besluit lozing afvalwater huishoudens en het Besluit lozen buiten inrichtingen zien allemaal op het lozen van huishoudelijk afvalwater dat niet in het riool terecht komt. De deregulering belooft dat alles er eenvoudiger op wordt. Vandaar dat er naast deze besluiten ook nog een handvol ministeriële regelingen en NEN-normen van stal worden gehaald.

Voor lozingen vanuit IBA’s van minder dan zes lozingseenheden gelden alleen middelvoorschriften. Deze middelvoorschriften staan in de bij de besluiten behorende ministeriële regelingen. De IBA’s moeten bijvoorbeeld voldoen aan de bepalingen uit de NEN-EN 12566-1. Voor lozingen groter dan zes lozingseenheden gelden lozingsgrenswaarden die weer uit een CWI-rapport komen. Het gebruik van een IBA is dan niet verplicht zolang maar aan de grenswaarden wordt voldaan.

IBA-systemen kunnen een Kiwa-certificaat krijgen. Bij certificering wordt de IBA ingedeeld in klasse I, II of III met bijbehorende emissie-eisen. Een IBA van een hogere klasse heeft een hoger zuiveringsrendement. Er zijn diverse IBA-systemen. Het meest bekende IBA-systeem is de septic tank. De septic tank is een tank waarin het afvalwater door bezinking, opdrijving en biologische afbraak wordt gezuiverd. Het zuiveringsrendement hangt onder meer af van de verblijftijd van het afvalwater in de tank. De ouderwetse septic tanks vallen uitsluitend in de laagste klasse. Andere systemen zijn bijvoorbeeld de bio rotor, het oxidatie bed, het helofytenfilter, et cetera.

In de ministeriële Regeling lozing afvalwater huishoudens, de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer en de Regeling lozen buiten inrichtingen zijn middelvoorschriften opgenomen voor septic tanks. Oude septic tanks die nog bij huizen aanwezig kunnen zijn, voldoen formeel niet aan de eisen uit deze regelingen. In het overgangsrecht is echter geregeld dat de bestaande voorzieningen voorlopig gehandhaafd mogen blijven.

In artikel 5 van het Besluit lozing afvalwater huishoudens, artikel 1.8 van het Activiteitenbesluit en artikel 1.7 van het Besluit lozen buiten inrichtingen is vastgelegd dat ook kan worden volstaan met een gelijkwaardige voorziening. Het bevoegd gezag heeft hiermee de mogelijkheid om een gelijkwaardig alternatief voor de septic tank toe te staan.

Het is overigens vanuit de vangnetbepaling niet toegestaan om via een septic tank te lozen op de riolering. Het afvalwater afkomstig van een septic tank waarin anaerobe afbraak heeft plaatsgevonden, kan de doelmatige werking van de rioolwaterzuiveringsinstallatie nadelig beïnvloeden.

IBA-systemen zijn technische installaties die onderhouden moeten worden om goed te blijven functioneren. Het onderhoud bestaat uit het jaarlijks inspecteren en indien nodig repareren van onderdelen van de systemen om het zuiveringsproces zo goed mogelijk te laten verlopen. Bij dit proces ontstaat slib dat regelmatig moet worden afgezogen en afgevoerd naar bijvoorbeeld een centrale slibontwatering van een rioolwaterzuiveringsinstallatie. De lozer die een IBA in eigendom heeft is in principe zelf verantwoordelijk voor het onderhoud. Het bevoegd gezag moet hier vanuit zijn zorgplicht wel op toezien.

Voor het onderhoud van IBA's in beheer van de gemeente is de gemeente verantwoordelijk. Deze IBA's hoeven niet noodzakelijkerwijs aan NEN-EN 12566-1 te voldoen. De voorwaarden voor deze IBA's worden, zoals aan het begin van dit blog gezegd, met het Besluit lozen buiten inrichtingen gerelateerd aan artikel 10:33, tweede lid, Wet milieubeheer. De voorwaarden waar deze voorzieningen aan moeten voldoen zijn dan ook in het gemeentelijk rioleringsplan opgenomen.

VOLKSGEZONDHEIDSRISICO’S VAN VEEHOUDERIJEN IN HET OMGEVINGSRECHT

Aan de intensieve veehouderij gerelateerde ziektes als Q-koorts en vogelgriep duiken met enige regelmaat in het nieuws op. De al maar toenemende intensieve veehouderij lijkt niet alleen slecht voor het milieu te zijn, maar ook gevaren voor de volksgezondheid met zich mee te brengen. Op basis van de Wet publieke gezondheid en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren kunnen er maatregelen worden getroffen binnen intensieve veehouderijen die ingrijpen in dieraantallen, zoals het ruimen van dieren en het opleggen van een fokverbod. Deze maatregelen zijn echter enkel mogelijk op het moment dat er al een besmettelijke dierziekte is. Het voorkomen van ziektes en het daarom vanuit preventief oogpunt direct reguleren van dieraantallen lijkt wat moeilijker te liggen. Met een aanpassing van de Wet dieren wordt nu geprobeerd hier meer greep op te krijgen, maar biedt het omgevingsrecht nu al mogelijkheden om hier iets aan te doen?

In theorie kunnen volksgezondheidsrisico’s van veehouderijen ook met behulp van bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen worden aangepakt. De gemeenteraad heeft mogelijkheden om de omvang van intensieve veehouderijen te beperken in bestemmingsplannen. Een dergelijke beperking dient echter wel in overeenstemming te zijn met een goede ruimtelijke ordening. Vanuit natuurbeschermingsrechtelijke motieven is het in dit kader volgens vaste jurisprudentie toegestaan om een maximaal aantal dieren op te nemen in een bestemmingsplan (zie bijvoorbeeld: ABRvS 8 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9756). Ook het gevaar van een mogelijke besmetting door dierziektes is een in een bestemmingsplanprocedure mee te wegen belang. Primair vindt de bestrijding van besmettelijke dierziekten echter niet in het kader van de Wet Ruimtelijke Ordening plaats (ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3690). Als het opnemen van bijvoorbeeld afstandseisen al te motiveren zou zijn, lijken bestemmingsplannen niet direct de aangewezen weg te zijn om iets aan de gezondheidsrisico’s van intensieve veehouderijen te doen.

Ook aan omgevingsvergunningen kunnen voorschriften ter bescherming van de volksgezondheid worden verbonden. De Volksgezondheid dient gelet op artikel 1.1, tweede lid, aanhef en sub a van de Wet milieubeheer volledig te worden betrokken bij het verlenen van een omgevingsvergunning. Het is in beginsel dan ook gewoon mogelijk om een omgevingsvergunning voor een intensieve veehouderij te weigeren op basis van mogelijke gevaren voor de volksgezondheid. Een omgevingsvergunning milieu kan echter niet worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken enkel op basis van de hoeveelheid dieren. Er bestaat immers niet zo iets als een kwantitatieve dierennorm. Wel kan het zo zijn dat, vanwege locatiespecifieke omstandigheden of vanwege de (milieu)emissies die het aantal dieren met zich meebrengen een vergunning (deels) dient te worden geweigerd, gewijzigd of te worden ingetrokken. Dit kan in beginsel ook op basis van gevaren voor de volksgezondheid. Deze gevaren dienen echter wel voldoende te worden onderbouwd. Maar het ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over deze risico’s maken het zo goed als onmogelijk om dit ook werkelijk te doen.

In het Activiteitenbesluit is niets geregeld over volksgezondheidsrisico’s. Om daar toch iets mee te kunnen doen zou je die risico’s onder de algemene zorgplichtbepaling moeten schuiven. Veehouderijen zouden dan op basis van die zorgplicht gedwongen moeten worden om maatregelen te nemen. Er zouden dan uit preventieoverwegingen maatwerkvoorschriften moeten worden voorgeschreven. Ik betwijfel echter ten zeerste of dit een haalbare kaart zou zijn.

Het voorkomen van dierziektes die ook een gevaar voor de mens kunnen opleveren lijkt in theorie op basis van de omgevingswetgeving te kunnen plaatsvinden. Maar om dat in de praktijk ook werkelijk te doen loop je tegen het ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aan. Het heeft er op het moment alle schijn van dat ook de regulering van dieraantallen op grond van de voorgestelde Wet dieren op dezelfde motiveringsproblemen zal stuiten als tot op heden het geval is bij de toepassing van planologische maatregelen. Aan de besluiten die op basis van het wetsvoorstel worden genomen zal immers ook een deugdelijke motivering ten grondslag moeten liggen.

HOE EN WAT WATERKWALITEIT: EEN SAMENVATTING

De eisen voor de waterkwaliteit vinden hun grondslag in de Europese Kaderrichtlijn water (hierna: KWR). Artikel 4 van deze richtlijn geeft de milieudoelstellingen van de Europese Unie voor het waterbeleid. Volgens deze doelstellingen moet uiterlijk dit jaar een goede toestand van alle oppervlaktewaterlichamen en alle grondwaterlichamen zijn bereikt. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen een goede chemische toestand en een goede ecologische toestand. In artikel 2 en bijlage V van de richtlijn wordt vervolgens vastgelegd wat nu precies onder een ‘goede toestand’ moet worden begrepen. Nederland haalt die 'goede toestand' bij lange na niet, maar een creatieve implementatie en het gebruik van de nodige uitzonderingsmogelijkheden biedt soelaas.

De richtlijn kent een aantal uitzonderingsmogelijkheden op die ‘goede toestand’. Zo bestaat er voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen een minder stringent regime. Ook geeft de richtlijn de mogelijkheid om de termijn voor het bereiken van de doelstellingen op te rekken (artikel 4, vierde lid, KRW) of om minder strenge doelstellingen vast te stellen (artikel 4, vijfde lid, KRW).

De algemene doelstellingen van de richtlijn moeten door de lidstaten nader worden uitgewerkt in concrete kwaliteitsnormen. Voor de normen voor zogenoemde prioritaire stoffen (die de ‘goede chemische toestand’ weergeven) kent de richtlijn een apart regime. Deze normen zijn op Europees niveau vastgelegd en richtlijn 2008/105 van 16 december 2008 inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van waterbeleid. De normen voor niet prioritaire stoffen en de criteria voor het bepalen van de ‘goede ecologische toestand’ worden op lidstaat niveau of per stroomgebied vastgesteld.

De kwaliteitsnormen voor het Nederlandse water staan opmerkelijk genoeg niet in de Waterwet, maar zijn opgenomen in het, op hoofdstuk vijf van de Wet milieubeheer gebaseerde (artikel 5.1 Wm), Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (hierna: Bkmw 2009). In de ministeriële regeling: Regeling monitoring kaderrichtlijn water worden, zoals de naam al zegt, de regels voor de wijze van meten van de waterkwaliteit weergegeven. Het stelt eisen aan het monitoringsprogramma dat door de verantwoordelijke ministers van Infrastructuur en Milieu en van Economische Zaken is vastgesteld.

In het Bkmw worden de waterkwaliteitseisen gekoppeld aan de bevoegdheid om zogenoemde waterplannen vast te stellen. Er is dus ook hier, net als bij de luchtkwaliteit, gekozen voor een planmatige aanpak en niet voor de, in het Europees recht weldegelijk vereiste, rechtstreekse toetsing aan de waterkwaliteitseisen. Ook hier gaat de economische bedrijvigheid weer eens voor de bescherming van het milieu. Het Nationaal waterplan (NWP), waarmee vormgegeven wordt aan die planmatige aanpak, wil een soort samenvatting geven van alle doelstellingen en maatregelen uit de andere waterplannen. In het NWP zijn ook de vier stroomgebied beheersplannen van de grote rivieren opgenomen. Daarnaast bestaan er voor rijkswateren nog het Beheerplan voor de rijkswateren en voor regionale wateren provinciale waterplannen en de beheerplannen van de waterschappen. Het valt zeer te betwijvelen of deze planmatige aanpak de Europese toetst kan doorstaan.

Het Bkmw geeft bovendien ook nog eens geen grenswaarden maar richtwaarden voor de waterkwaliteit. Dit betekent dat niet altijd en onder alle omstandigheden aan de norm hoeft te worden voldaan. Ook dit is in strijd met de Europese regelgeving. Ook de regering vond dit kennelijk iets te ver gaan en zij heeft geprobeerd er nog een mouw aan te passen. In artikel 5.2b Wm is voorzien in de mogelijkheid om in de amvb voor te schrijven dat Provinciale Staten in de provinciale milieuverordening echte milieugrenswaarden voor regionaal voorkomende watertypen voorschrijft. In het Bkmw is dit echter nog niet gebeurd, maar het houdt wel een theoretisch achterdeurtje open bij eventuele Europese perikelen.

HET SANEREN VAN EEN BESTAANDE BODEMVERONTREINIGING

Het grootste deel van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) gaat over de sanering van bestaande bodemverontreinigingen. Nieuwe verontreinigingen moeten op grond van de Wbb direct na het ontstaan volledig worden gesaneerd. Voor nieuwe gevallen van verontreiniging komen naast deze wet ook nog andere wetten om de hoek kijken zoals:

·        De Wabo en de Wm (de bescherming van de bodem valt onder de bescherming van het milieu zoals bedoeld in artikel 1.1, tweede lid, Wm);

·        De Waterwet (naast de hierin geregelde sanering van waterbodems kunnen er in lozingsvergunningen voorschriften ter bescherming van de waterbodem worden opgenomen);

·        De Woningwet (op grond van artikel 8, tweede lid, van deze wet mag er niet op verontreinigde grond gebouwd worden);

·        De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (bij de toelating van bestrijdingsmiddelen moet ook op de bescherming van de bodem worden gelet).

Bij een bestaande bodemverontreiniging is het in de eerste plaats van belang om te bepalen of het een geval van ernstige bodemverontreiniging betreft. Volgens artikel 1 Wbb moet er dan een zodanige verontreiniging bestaan dat de functionele eigenschappen van de bodem voor mens, dier of plant ernstig zijn of dreigen te worden aangetast. In de praktijk wordt dit ingevuld met zogenaamde interventiewaarden. Als die waarden worden overschreden is er in beginsel sprake van een geval van ernstige bodemverontreiniging.

Maar niet alleen de ernst van de verontreiniging is van belang ook de vraag of een spoedige sanering nodig is speelt een grote rol. Als een spoedige sanering niet nodig is heeft de eigenaar of gebruiker van de bodem de mogelijkheid om zelf het tijdstip van sanering te bepalen. Er kan dan bijvoorbeeld gewacht worden op een in de (verre) toekomst gelegen reconstructie van het betreffende terrein.

Komt het eenmaal zover dat er gesaneerd wordt dan kan dit alleen in overeenstemming met een door het bevoegd gezag goedgekeurd saneringsplan. Een dergelijk plan houdt nog maar zelden in dat de bodemverontreiniging ook echt wordt verwijderd. Er moet zogenaamd functiegericht gesaneerd worden. Dat betekent dat de bodem minimaal geschikt gemaakt moet worden voor de functie die hij na de sanering krijgt. Een bedrijventerrein zal dus veel minder ver gaand gesaneerd behoeven te worden dan een woning met (moes)tuin. Zelfs het min of meer isoleren van de verontreiniging met een laag schone grond, een zogenaamde leeflaag, wordt al als een toegestane sanering aanvaard. Zelfs als het gaat om een woning met tuin.

Als de sanering uiteindelijk is voltooit moet het bevoegd gezag nog instemmen met een evaluatieverslag. Als er, zoals doorgaans het geval is, na de sanering verontreiniging achterblijft geeft dit verslag aan wat voor gebruiksbeperkingen of beschermingsmaatregelen noodzakelijk zijn. Dit moet dan via een zogenaamd nazorgplan, dat ook de instemming van het bevoegd gezag behoeft, worden geregeld. De huidige en eventueel toekomstige eigenaar of gebruiker van de bodem moeten de beperkingen en maatregelen uit dat plan in acht nemen.

OPZIENBARENDE UITSPRAAK VAN DE HAAGSE RECHTBANK

Het zal u niet ontgaan zijn dat de Haagse rechtbank op 24 juni jongstleden een zeer opmerkelijke uitspraak (ECLI:NL:RBDHA:2015:7145 heeft gedaan. De stichting Urgenda had samen met 900 burgers de rechtbank om een uitspraak over het Nederlandse klimaatbeleid verzocht. De rechtbank zegt in deze uitspraak dat de Staat meer moet doen om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland te verminderen. De Staat moet ervoor zorgen dat de uitstoot in Nederland in 2020 ten minste 25% lager is dan in 1990.

Volgens de rechtbank bestaat er geen discussie over de ernst van het probleem. En dan is de vaststelling: de staat doet niet wat de staat heeft beloofd. Dat heeft volgens de rechtbank niets met politieke stellingname te maken. Nederland vindt maatregelen tegen klimaatverandering noodzakelijk. De aarde zou met niet meer dan twee graden moeten opwarmen om ernstige droogte, overstromingen en voedseltekorten te voorkomen, zo is de wetenschappelijke consensus. De Nederlandse overheid denkt daar niet anders over dan Urgenda en de 900 burgers.

Over de uiteindelijke doelstelling is ook geen debat. Om die opwarming te beperken zou de uitstoot van broeikasgassen door geïndustrialiseerde landen in 2050 80 procent lager moeten zijn dan in 1990. Nederland en ook de Europese Unie hebben zich hieraan gecommitteerd. Dat betekent dat in 2030 de afname 40 procent moet zijn. Volgens de wetenschappers van VN-klimaatorganisatie IPCC zou de uitstoot van broeikasgassen zoals CO2 in 2020 25 tot 40 procent lager moeten zijn dan in 1990. Die conclusie is op zichzelf niet omstreden: Nederland en de Europese Unie erkennen dat. Toch is de harde EU-doelstelling voor 2020 niet verder gekomen dan 20 procent.

Nederland gaat zelfs dat niet halen: 17 procent is nu het hoogst haalbare. En nu komt het oordeel van de rechter. Als Nederland de zorgplicht voor zijn burgers serieus neemt, dan zou het klimaatbeleid moeten koersen op 25 procent, de wetenschappelijke ondergrens. Dat is minimaal noodzakelijk om burgers te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering.

En nee, de rechter is dus geen activist. Want het besluit om nog meer te doen en, zoals Urgenda wenst, de uitstoot met 40 procent terug te brengen is wel een zaak van de politiek, vindt de rechter. Met talloze citaten uit rapporten, vergaderingen, protocollen en rechtstreeks uit de monden van Nederlandse bewindslieden onderbouwt de rechtbank deze redenering.

Ook op kritiek uit andere hoek is de rechtbank bedacht. Want als Nederland hoger wil inzetten dan de Europese afspraak van 20 procent tast het misschien de eigen concurrentiepositie aan. Het jaagt bedrijven het land uit naar landen die het minder nauw nemen met klimaatbeleid. Dat is geen steekhoudend argument, oordeelt de rechter. Sommige andere landen zíjn ambitieuzer. Dat schaadt hun bedrijven niet, zo blijkt. Bovendien: het lakse Nederlandse klimaatbeleid kost juist geld. De inhaalslag die Nederland moet maken op weg naar 2050 als het niets verandert, is onnodig duur. Nu meer maatregelen nemen is volgens de rechtbank efficiënter

OPENBAARHEID VAN MILIEU-INFORMATIE

INLEIDING
Transparantie en openbaarheid zijn onontbeerlijk voor een goed en democratisch bestuur. Ook in het verkeer tussen burgers en bestuursorganen speelt openbaarheid van bestuur een belangrijke rol. Openbaarheid vormt dan ook een waarde op zich zelf. Dit geldt in het bijzonder voor milieu-informatie. Veel milieuverontreiniging heeft een sluipend en onopvallend karakter dat zonder toegang tot heldere informatie al gauw aan de aandacht van die burger zal ontsnappen. Een mondige burger die de kwaliteit van zijn leefomgeving wil beschermen moet ten slotte goed geïnformeerd zijn.

Om dit mogelijk te maken is in 1992 de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) in het leven geroepen. De wet is tot stand gekomen ter uitvoering van artikel 110 van de Grondwet en is in 2004 en 2005 ingrijpend aangepast bij de implementatie van het Verdrag van Aarhus en en een aantal EG-richtlijnen aangaande de openbaarheid van milieu-informatie.

DE WOB IN VOGELVLUCHT
De Wob maakt onderscheid tussen actieve en passieve openbaarheid. Actieve openbaarheid is het uit eigen beweging, ‘spontaan’ verstrekken van informatie en passieve openbaarheid is het op verzoek van een burger verstrekken van informatie. Het moet wel gaan om informatie uit documenten. Andere informatie hoeft niet te worden verschaft. Het moet bovendien gaan om een bestuurlijke aangelegenheid en het verzoek moet voldoende specifiek zijn. Toch kent de Wob geen zogenaamd documentenstelsel, maar een informatiestelsel. Er bestaat geen recht op inzage van het document zelf, maar alleen op de in dat document vervatte informatie.

Als de beperking van artikel 11 Wob of één van de absolute weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, Wob van toepassing is moet de de gevraagde informatie zonder meer worden geweigerd. Als één van de relatieve weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, Wob van toepassing is kan een belangenafweging tot weigering van de informatie leiden.

VERDRAG VAN AARHUS IN VOGELVLUCHT
Het verdrag van Aarhus is in 1998 door een commissie van de VN vastgesteld. Omdat de Europese Commissie hier lid van is, geldt het verdrag ook voor de lidstaten. Het Verdrag koppelt het recht op leven in een ‘passend’ milieu aan openbaamheid van milieu-informatie. De doelstelling van het Verdrag luidt dan ook: “Om bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn, waarborgt elke Partij de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag. Hieruit volgt dat het verdrag op drie pijlers steunt:

• Het recht op toegang tot informatie (1ste pijler); 
• Inspraak bij besluitvorming (2de pijler); 
• Toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (3de pijler). 

Dit blog beperkt zich tot de eerste pijler: de toegang tot milieu-informatie.

Er gelden vergaande openbaarmakingsverplichtingen voor bestuursorganen als een verzoek om informatie betrekking heeft op milieu-informatie. Deze verplichting gaat nog een stapje verder als die milieu-informatie betrekking heeft op emissies. Wat daar precies onder moet worden verstaan blijft echter een beetje vaag. Duidelijk is in elk geval dat die informatie zelfs als die betrekking heeft op zogenoemde industriële geheimen openbaar moet worden gemaakt.

DE WOB EN HET VERDRAG VAN AARHUS
In 2005 is met de publicatie in Staatsblad nr. 66 de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus in werking getreden. De wet is de Nederlandse implementatie van de de Europese richtlijn 2003/4/EG Toegang van het publiek tot milieu-informatie, die weer een uitwerking is van het Europese Verdrag van Aarhus (1998). In het verlengde van de nieuwe wet zijn de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) aangepast. Samen vermelden de wetten een aantal eisen ten aanzien van de openbaarmaking van milieu-informatie waaraan overheden sinds 14 februari 2005 moeten voldoen.

Het verdrag stelt dat milieu-informatie van de overheid in principe altijd openbaar is, tenzij er zwaarwegende redenen zijn voor geheimhouding. Dit geldt zowel voor de passieve als de actieve openbaarmaking. Wat dit laatste betreft is het artikel 19.1 sub c in de Wm toegevoegd, met een aantal eisen omtrent openbaarmaking van milieu-informatie uit eigen beweging door de overheid. De informatie dient in ieder geval geordend te worden aangeboden. Het digitaal aanbieden van informatie via het Internet is hiervoor het geëigende medium.

De Aarhus-regelgeving geldt voor alle milieu-informatie die vanaf 14 februari 2003 is geproduceerd. De meest opvallende kenmerken van het regime voor openbaarheid van milieu-informatie zijn:

• Een grotere openbaarheid van milieu-informatie door wijzigingen van de uitzonderingsgronden (art. 10 Wob lid 4), hier is een absolute weigeringsgrond in een relatieve weigeringsgrond veranderd als het om vertrouwelijk aan de overheid meegedeelde informatie gaat, 
• Een aanzienlijke verbreding van het begrip milieu-informatie (art. 19.1 sub a Wm) en 
• Een verbreding van de institutionele reikwijdte van de Wob. 

Met dit blog is een globaal overzicht gegeven van de geldende regelgeving aangaande de openbaarheid van milieu-informatie. Het is echter ondoenlijk om in dit korte stukje een ook maar enigszins representatief overzicht van de materie te geven. Om een echt goed beeld te krijgen verwijs ik naar het “Handboek openbaarheid van bestuur” van Daalder uit 2011.

OVER WETTEN, BESCHIKKINGEN, BELEID EN PLANNEN

Het werk van een bestuursorgaan bestaat voornamelijk uit het nemen van besluiten. De Algemene wet bestuurswet kent verschillende soorten besluiten. Uit artikel 1:3, tweede lid, van die wet volgt dat een besluit of een beschikking, of een besluit van algemene strekking is. Het idee achter dit onderscheid is dat het heel vervelend kan uitpakken als bepaalde eisen voor de totstandkoming van beschikkingen ook op besluiten van algemene strekking van toepassing zouden zijn. Het zou behoorlijk lastig worden als bijvoorbeeld de hoorplicht voor belanghebbenden van artikel 4:7 en verder Awb op de vaststelling van een algemene gemeenteverordening zou moeten worden toegepast.

Artikel 1:3, vierde lid, Awb verdeelt besluiten van algemene strekking vervolgens weer in algemeen verbindende voorschriften en beleid. De wetgever heeft hiermee trouwens niet een limitatieve opsomming willen geven. Met name binnen de groep besluiten van algemene strekking bestaat er ruimte voor een heel scala aan varianten. Zoals richtlijnen en plannen.

Van bestuurswetgeving of algemeen verbindende voorschriften is sprake als het gaat om regels die zijn vastgesteld door een bestuursorgaan dat de bevoegdheid tot het vaststellen van die regels direct of indirect ontleent aan de Grondwet of een wet in formele zin. Bovendien moeten die regels voor herhaalde toepassing vatbaar en algemeen naar plaats, tijd en persoon zijn en een zelfstandige rechtsnorm met een bindende externe werking inhouden. Een hele rij voorwaarden die, onder andere, maken dat het regiem van hoofdstuk drie van de Algemene wet bestuursrecht er slechts gedeeltelijk en dan ook nog geclausuleerd op van toepassing is. Zo staat op grond van artikel 8.3, eerste lid, sub a, van die wet geen beroep open tegen deze algemeen verbindende voorschriften.

Beleidsregels onderscheiden zich doordat deze regels alleen kunnen gaan over het gebruik van een reeds bestaande bevoegdheid en doordat ze niet volledig verplichten tot naleving. Alleen al uit artikel 4:84 Awb volgt dat beleidsregels geen wettelijke plichten voor burgers kunnen scheppen.

Plannen worden niet als aparte categorie in de Awb aangewezen. Dit komt doordat er veel verschillende soorten plannen bestaan die moeilijk in algemene termen te vangen vallen. Een plan houdt, in tegenstelling tot wetgeving en beleidsregels, geen algemene regels in en is ook niet gericht op herhaalde toepassing. Toch zijn er op rechtsgevolgen gerichte plannen waarbij een aantal met elkaar samenhangende rechtsvaststellingen in een besluit zijn vervat. Denk bijvoorbeeld aan een bestemmingsplan. Dit geeft een plan een boven individueel karakter en maakt het van algemene strekking.

Een andere niet in de Awb genoemde categorie zijn de richtlijnen. Dit zijn eigenlijk beleidsregels die niet op een bevoegdheid als bedoeld in artikel 4:81 Awb zijn gebaseerd. Ze zijn vaak niet eens van een bestuursorgaan afkomstig, maar van een wetenschappelijk instituut of een groep deskundigen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de Handreiking Industrielawaai.

Uit artikel 1:3 Awb volgt dat een beschikking per definitie niet van algemene strekking is. Een beschikking heeft een concrete of individuele strekking. Het is een besluit dat is gericht op rechtsgevolgen voor een of meer geadresseerden. Een gesloten groep van aanwijsbare personen met uitsluiting van anderen. Met andere woorden een persoonsgerichte beschikking. Bijvoorbeeld het verlenen van een bouwvergunning. Een beschikking kan ook een besluit zijn dat gericht is op het bepalen van de juridische status van een concreet aanwijsbare zaak: een zaaksgerichte beschikking. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het plaatsen van een gebouw op de monumentenlijst.

KAN JE EEN OMGEVINGSVERGUNNING AANVRAGEN OP ANDERMANS GROND?

Uit artikel 1:3, derde lid, Algemene wet bestuursrecht volgt dat alleen een belanghebbende een vergunningaanvraag kan indienen. Je zou verwachten dat iemand die niet zelf eigenaar van de grond is en al evenmin civielrechtelijk toestemming heeft gekregen van de eigenaar niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Toch ligt het wat genuanceerder.

In een uitspraak van 17 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:375) heeft de Afdeling namelijk overwogen dat het niet zo is dat indien de aanvrager geen eigenaar is van de grond waarop het bouwplan is voorzien, tussen de aanvrager en de eigenaar van de grond een rechtsverhouding met betrekking tot die grond moet bestaan om te kunnen aannemen dat de aanvrager belang heeft bij de aanvraag. Verder overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat de eigenaar van de grond, de gemeente, thans niet bereid is mee te werken aan de totstandkoming van een dergelijke rechtsverhouding en geen toestemming geeft voor het bouwplan er evenmin toe leidt dat degene die de aanvraag heeft ingediend niet als belanghebbende is aan te merken. Het is vanwege de nog lopende civiele procedure met betrekking tot de voorziene snackbar niet uitgesloten dat alsnog toestemming wordt verkregen, zodat niet op voorhand is uitgesloten dat op enig moment van de omgevingsvergunning gebruik zal kunnen worden gemaakt.

Ook in de uitspraken van 22 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ8826), 21 maart 2012, (ECLI:NL:RVS2012:BV9449), 11 april 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW1563) en 12 juni 2013, (ECLI:NL:RVS:2013:CA2859) leidt de omstandigheid dat degene van wie het verzoek om vergunning afkomstig is, geen eigenaar is van de grond waarop het bouwplan betrekking heeft er niet toe dat geen sprake is van een belanghebbende.

In de literatuur wordt hier nog wel eens de conclusie uit getrokken dat je zonder problemen op de grond van je buurman een bouwvergunning kunt aanvragen. Ongeacht of hij bereidt is om de grond uiteindelijk te verkopen of niet. Zolang het maar aannemelijk is dat er ooit een situatie zou kunnen ontstaan waarbij je de grond toch in eigendom zou kunnen krijgen. Ik denk dat je er als potentiële aanvrager toch verstandig aan doet om er voor te zorgen dat er een civielrechtelijke verhouding met de grondeigenaar bestaat. In het hier genoemde arrest van 17 juli 2013 bestond die verhouding weliswaar niet, maar was er wel sprake van een juridische procedure om de verkoop van de grond af te dwingen. En in de andere arresten was er telkens sprake van één of andere vorm van een civielrechtelijke verhouding met de grondeigenaar.

Het antwoord op bovengenoemde vraag is dus niet een volmondig ja, maar een wat weifelachtig soms wel soms niet. Het is gewoon verstandig om er voor te zorgen dat er een harde civielrechtelijke afspraak met de grondeigenaar ligt, voordat je een vergunningaanvraag indient.

UITSPRAAK OVER HET RELATIVITEITSVEREISTE

In zaak  nr.20140732)  van 29 april jongstledenheeft de Afdeling een interessante uitspraak gedaan over de wijze waarop het relativiteitsvereiste moet worden toegepast ten aanzien van het aspect geur. Op grond van artikel 8:69a Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroep. Er moet een verband bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

In de onderhavige zaak ging het om een omgevingsvergunning voor het veranderen van een pluimveehouderij. Bij de woning van appellant wordt wekiswaar voldaan aan de geurnorm, zoals opgenomen in artikel 3, eerste lid, sub b, Wet geurhinder en veehouderij, maar van een aantal andere woningen staat vast dat niet wordt voldaan aan de geurnorm, zoals opgenomen in artikel 3, eerste lid, sub a, van deze wet.

De Afdeling overweegt dat de toepassing van artikel 3, vierde lid, verband houdt met de overschrijding van de voor geurgevoelige objecten binnen de bebouwde kom, in artikel 3, eerste lid, onder a, opgenomen norm van 3 odour units per kubieke meter lucht, welke strekt tot bescherming van het belang van de bewoners van de genoemde woningen aan de Bergerothweg bij beperking van de geuremissie. De overschreden norm en de in artikel 3, vierde lid, neergelegde regeling, die uitsluitend wegens die overschrijding behoort te worden toegepast, strekken aldus niet tot bescherming van voormeld belang van [appellant], maar tot bescherming van dat van de bewoners van de aan de Bergerothweg gelegen woningen en van het belang van de vergunningaanvrager bij het verkrijgen van de vergunning. De conclusie van de Afdeling is dan ook dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat artikel 8:69a van de Awb aan een mogelijke vernietiging van het besluit van 21 mei 2013 in de weg staat.

Het vorenstaande neemt volgens de Afdeling echter niet weg dat een belanghebbende die opkomt tegen een milieu-omgevingsvergunning zich kan beroepen op de voor zijn woning geldende geurnorm die weliswaar niet ter plaatse van zijn woning, maar wel ter plaatse van een woning van een derde, waar die norm eveneens geldt, wordt overschreden. Die situatie doet zich hier echter niet voor. Maar dat betekent wel dat een succesvol hogerberoep mogelijk is bij een overschrijding van een geurnorm ten aanzien van een andere woning, zonder dat deze stuit op het relativiteitsvereiste. Het moet dan dus wel gaan om dezelfde geurnorm als de geurnorm die geldt voor de woning van de appellant zelf.

HET BELANGHEBBENDE BEGRIP IN DE AWB

Dit keer geen actualiteit maar een overzicht van één van de peilers waar het Nederlandse bestuursrecht op steunt. Er is altijd wel wat te doen over het belanghebbende begrip en velen (waaronder ik zo nu en dan) zien door de bomen het bos niet meer. Daarom hier een poging om het één en ander eens op een rijtje te zetten.

Aan een persoon komt soms de kwaliteit van belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht toe. Die kwaliteit is van groot belang voor de vraag of iemand bij de voorbereiding van een besluit betrokken moet worden en of aan iemand de bevoegdheid tot het instellen van beroep toekomt. Natuurlijke personen, rechtspersonen, bestuursorganen en andere privaatrechtelijke entiteiten kunnen voor de klassifficatie als belanghebbende in aanmerking komen. Het gaat bij rechtspersonen niet alleen om de bij notariële akte opgerichte rechtspersonen, maar ook een informele vereniging met een beperkte rechtsbevoegdheid zoals bedoeld in artikel 2:30 van het Burgerlijk wetboek komt in aanmerking om als belanghebbende te worden beschouwd. Bij die andere entiteiten moet dan gedacht worden aan een medezeggenschapsraad, een ondernemingsraad en meer van dat soort instellingen.

Het is niet zo dat iedereen die 'belang' heeft bij een bevoegdheidsuitoefening van een overheidsorgaan ook meteen als belanghebbende kan worden aangemerkt. Uit artikel 1:2, eerste lid, van de Awb volgt dat iemand alleen belanghebbende is als zijn belang bij de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid rechtstreeks is betrokken. Het is niet nodig dat de rechtspositie van een potentiële belanghebbende door het desbetreffende overheidsbesluit verandert, maar zijn belang moet wel rechtstreeks bij dat besluit betrokken zijn. Daarom moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

• Er moet een eigen belang zijn. Je mag dus niet (zonder machtiging) voor de belangen van een ander opkomen.
• Je moet je persoonlijk onderscheiden van anderen die enig belang hebben. Dat je ergens regelmatig langs fietst maakt je nog niet tot belanghebbende bij een eventuele afsluiting van die weg. Dat wordt pas anders als je aan die weg woont.
• Er moet een objectief bepaalbaar belang zijn. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een bepaalde boom, maakt je nog niet tot belanghebende bij de kapvergunning voor die boom.
• Er moet een actueel belang zijn. Het belang mag niet een onzekere toekomstige gebeurtenis zijn.
• Je belang moet direct geraakt worden. Dat wil zeggen dat er een voldoende causaal verband moet bestaan tussen het besluit en de getroffen belangen.

Bestuursorganen worden geacht het algemene belang te behartigen en hebben daardoor naar hun aard geen eigen en persoonlijke belangen. In het tweede lid van artikel 1:2 Awb is echter de fictie opgenomen dat de aan een bestuursorgaan toevertrouwde belangen als hun eigen belangen kunnen worden aangemerkt. Is het belang dat op grond van een wettelijke bepaling aan een bestuursorgaan is toevertrouwd voldoende actueel, objectief bepaalbaar en direct geraakt door een besluit van een ander bestuursorgaan dan kan dat bestuursorgaan als belanghebbende worden aangemerkt. Staatsrechtelijk is het nogal omstreden dat een bestuursorgaan een juridische procedure tegen een ander bestuursorgaan begint. Bestuursorganen moeten hun conflicten toch vooral via een bestuurlijke en politieke weg zien op te lossen.

Rechstspersonen kunnen niet alleen opkomen voor hun eigen persoonlijke belangen. Artikel 1:2, derde lid, Awb biedt een rechtspersoon meer mogelijkheid tot het zich kwalificeren voor belanghebbende dan een natuurlijke persoon. Een rechtspersoon kan een ideële doelstelling hebben en algemene belangen nastreven (bijvoorbeeld een stichting voor de bescherming van de das) of kan de collectieve belangen van een bepaalde groep behartigen (bijvoorbeeld een winkeliersvereniging). Dergelijke algemene en collectieve belangen zijn niet persoonlijk maar het derde lid van genoemd artikel maakt het voor een rechtspersoon mogelijk om als belanghebbende te worden aangemerkt voor belangen die voldoende expliciet in de statuten zijn opgenomen en die in de praktijk ook feitelijk worden behartigd. Als exta voorwaarde geldt hier dus dat de activiteiten van een rechtspersoon zich niet mogen beperken tot alleen het voeren van juridische procedures. Er moeten ook nog andere feitelijke werkzaamheden worden verricht. De belangen die hier aan voldoen worden dan voor de wet als eigen en persoonlijk onderscheiden aangemerkt. Als die belangen dan ook objectief bepaalbaar zijn, actueel zijn en direct worden geraakt door het overheidsbesluit kan de betreffende rechstpersoon als belanghebbende worden aangemerkt. 

AFSCHAFFING MESTQUOTUM

Op 1 april is ook na dertig jaar het melkquotum en de superheffing afgeschaft. Na de bekendmaking daarvan in 2007 is de veestapel al begonnen te groeien. Veel melkveehouders hebben geïnvesteerd in nieuwe grotere stallen en melkrobots. In de nabije toekomst valt dan ook een flinke groei van de veestapel te verwachten.

Deze groei betekent automatisch meer mest. Op het moment neemt de uitstoot van fosfaat en stikstof (ten onrechte in de double speak van het ministerie mestproductie genoemd) door de gehele rundveehouderij weliswaar niet toe, maar dat neemt niet weg dat een toename van de uitstoot weldegelijk in de lijn der verwachting ligt. De stagnatie in de toename van de uitstoot komt vooral door voermaatregelen, het 'ophokken' van vee en het afstoten van rundvee voor de vleesproductie.

De strengere fosfaatnormen van 2014 en 2015 en de wettelijk verplichte mestverwerking die sinds 2013 van kracht is maken het noodzakelijk dat melkveehouders de verwerkingsplicht van hun mestoverschot afkopen door overdracht daarvan aan varkenshouders. Hiervoor is een voorziening in de mestwetgeving opgenomen. Mede door de groei en versnelde schaalvergroting van de melkveehouderij zal dus veel meer varkensmest moeten worden verwerkt. Of dat ook echt gaat lukken is echter nog maar de vraag.

Ook de afgesproken gemeenschappelijke natuurdoelen voor Natura 2000-gebieden in het kader van de Vogel- en habitatrichtlijnen en de afgesproken doelen voor waterecologie in het kader van de Kaderrichtlijn Water raken hierdoor nog ver buiten bereik. De stikstof- en fosfaatbelasting zou juist fors terug moeten om die doelstellingen te bereiken. En gezien haar grote bijdrage aan de milieubelasting ligt er ook een grote opgave voor de melkveehouderij. De Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) moet vergunningverlening vereenvoudigen en tegelijkertijd Europese eisen voor de natuur in Natura2000-gebieden waarborgen door bronmaatregelen (vermindering van emissies, onder meer door melkveehouderijen) en herstelmaatregelen. De PAS biedt echter geen enkele garantie dat in alle Natura 2000-gebieden aan deze eisen voldaan kan worden. De groei van melkveehouderij zal dit alleen nog maar verder weg brengen.

Wet basisnet geen 1 april grap

Vandaag is de Wet basisnet in werking getreden (Stb. 2013, 307 en Stb. 2015, 92). Deze Wet voorziet in een wijziging van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (“Wvgs”) en wil een landelijk basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoffen vastleggen. Het basisnet bestaat uit een netwerk van wegen, binnenwateren en hoofdspoorwegen waaraan een bepaalde risicoruimte voor het vervoer van gevaarlijke stoffen is toegekend. Als deze risicoruimte, de zogenaamde risicoplafonds, door een groei van het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt overschreden of dreigt te worden overschreden, dient de minister maatregelen te nemen. De risicoplafonds moeten in acht worden genomen bij het toestaan van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van basisnetroutes. Op deze manier kan de veiligheid langs de transportroutes voor gevaarlijke stoffen worden gegarandeerd.

Gelijktijdig met de Wet Basisnet zijn ook de volgende regels in werking getreden:

• een wijziging van het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen (“Bvgs”, Stb.2013, 340);
• de Regeling basisnet (Stcrt. 2014, 8242);
• het Besluit externe veiligheid transportroutes (“Bevt”, Stb. 2013, 465);
• afdeling 2.16 van het Bouwbesluit 2012 (Stb. 2011, 416);
• Een wijziging van de Regeling Bouwbesluit 2012 en de Regeling omgevingsrecht (Stcrt. 2014, 4057); en
• de Beleidsregels EV-beoordeling tracébesluiten (Stcrt. 2014, 25839).

WET PLATTELANDSWONINGEN IN STRIJD MET WET MILIEUBEHEER

Op 4 februari jongstleden, heeft de Afdeling een belangrijke uitspraak gedaan over de luchtkwaliteit bij plattelandswoningen. De Afdeling heeft geoordeeld dat bij deze woningen toch een beoordeling van de luchtkwaliteit moet worden uitgevoerd. Het niet uitvoeren van een dergelijke beoordeling is in strijd met artikel 5.19 Wet milieubeheer (ook wel de Wet luchtkwaliteit genaamd).

Op grond van deze wet kan een (voormalige) bedrijfswoning voor de bewoning door derden (burgerbewoning) worden gebruikt. De bestemming van de woning blijft op grond van het bestemmingsplan nog een bedrijfswoning, maar daaraan wordt dan de aanduiding plattelandswoning toegekend.

Van belang daarbij is onder andere artikel 1.1a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Op grond van dit artikellid wordt een bedrijfswoning, (voorheen) behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het bestemmingsplan door een derde bewoond mag worden, met betrekking tot die inrichting voor de toepassing van deze wet en de daarop rustende bepalingen beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens de wet anders is bepaald.Dit betekent dat op grond van de Wabo voor een plattelandswoning niet de luchtkwaliteit beoordeeld hoeft te worden.

De Afdeling heeft hier echter bij uitspraak van 4 februari 2015 (201306630) verandering in aangebracht. Anders dan in de wet is bepaald, dient ter plaatse van een plattelandswoning de luchtkwaliteit wél beoordeeld te worden. Alvorens een plattelandswoning mogelijk wordt gemaakt – middels een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning – dient het bevoegd gezag dus mede te beoordelen of dit gelet op de luchtkwaliteit mogelijk is. De Afdeling wijst daarbij naar de Europese Richtlijn luchtkwaliteit (Richtlijn 2008/50/EG). Op grond van deze richtlijn moet een beoordeling van de luchtkwaliteit plaatsvinden in alle zones en agglomeraties. Slechts in een aantal specifiek in de richtlijn genoemde gevallen behoeft géén beoordeling plaats te vinden van de naleving van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid. Het gaat om de volgende gevallen:
locaties die zich bevinden in gebieden waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is;
overeenkomstig artikel 2, eerste lid, op bedrijfsterreinen of terreinen van industriële inrichtingen, waarop alle relevante bepalingen inzake gezondheid en veiligheid op het werk gelden;
op de rijbaan van wegen; en op de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang tot de middenberm hebben.

Deze uitzonderingen zijn overgenomen in de Nederlandse wetgeving, namelijk in hoofdstuk vijf van de Wet milieubeheer (de Wet luchtkwaliteit). Uitgangspunt in de Wet milieubeheer is echter, net als in de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit, dat de luchtkwaliteit beoordeeld dient te worden. In de onderhavige uitspraak was de vraag aan de orde of het perceel, waarop de plattelandswoning mogelijk werd gemaakt, valt onder de uitzondering op het uitgangspunt dat de luchtkwaliteit op iedere plaats beoordeeld dient te worden. De Afdeling overweegt:

“Naar het oordeel van de Afdeling kan het perceel waarop een voormalige agrarische bedrijfswoning staat die door een derde mag worden bewoond, niet worden aangemerkt als een terrein waarop een of meer inrichtingen zijn gelegen, waar bepalingen betreffende gezondheid en veiligheid op arbeidsplaatsen als bedoeld in artikel 5.6, tweede lid, van toepassing zijn. Een dergelijk perceel kan immers niet worden aangemerkt als een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 5.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Een dergelijke plaats is in artikel 2 van de Richtlijn 89/654/EEG van de Raad van 30 november 1989 gedefinieerd als elke plaats die bestemd is als locatie voor werkplekken in gebouwen van de onderneming en/of inrichting, met inbegrip van elke andere plaats op het terrein van de onderneming en/of inrichting waartoe de werknemer in het kader van zijn werk toegang heeft.

Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat bij de eventuele verlening van een omgevingsvergunning voor de inrichting van [appellante] die gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, die luchtkwaliteit niet beoordeeld zal hoeven te worden ter plaatse van het perceel [locatie 2] en dat de toekenning van de bestreden aanduiding daarom geen gevolgen zal hebben voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de inrichting.”

Kortom: een perceel waarop een plattelandswoning mogelijk wordt gemaakt, valt niet onder een van de uitzonderingen. Dit betekent dus dat de luchtkwaliteit ter plaatse dient te worden beoordeeld. Dat in de Memorie van Toelichting bij de Wet plattelandswoningen anders is overwogen, doet daaraan niets af:

“Aan het vorenstaande doet niet af dat in de Memorie van Toelichting op de Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en enkele andere wetten om de planologische status van gronden en opstallen bepalend te laten zijn voor de mate van milieubescherming alsmede om de positie van agrarische bedrijfswoningen aan te passen (plattelandswoningen) (Kamerstukken II, 2011-12, 33 078, nr. 3, p. 5) is vermeld dat als een voormalige bedrijfswoning in juridisch-planologisch opzicht nog deel uitmaakt van het bijbehorende bedrijf, deze voormalige bedrijfswoning niet wordt beschermd tegen de emissie van fijn stof vanuit dat “eigen” bedrijf. Daarmee wordt het bepaalde in artikel 5.19, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer immers miskend.”

De Wet plattelandswoningen is op dit punt dus in strijd met artikel 5.19 Wet milieubeheer.

HOE VERDEEL JE DE RUIMTE VAN EEN GELUIDZONE?

Industrieterreinen met zwaardere bedrijven zijn als regel gezoneerd op basis van de Wet geluidhinder (Wgh). Enerzijds geeft dat duidelijkheid naar de omgeving: er wordt een lijn – de zonegrens – getrokken, waarbuiten het bedrijfslawaai vanaf het terrein beneden een bepaalde grenswaarde moet blijven. De keerzijde daarvan is dat er daardoor geluidruimte ontstaat op dat industrieterrein, namelijk de hoeveelheid geluid vanaf dat terrein die op de zonegrens nog net niet tot overschrijding van die grenswaarde leidt.

Maar hoe verdeel je die geluidruimte over de verschillende bedrijven of kavels op dat terrein. Hoe voorkom je bijvoorbeeld dat het eerste bedrijf dat zich vestigt alle ruimte inneemt, zodat er voor een nieuw bedrijf geen ruimte meer overblijft? En hoe bevorder je dat de meest lawaaiige bedrijven zich zoveel mogelijk in het midden van het terrein vestigen, in plaats van aan de rand, dichterbij de zonegrens, waarbij er minder ruimte voor andere bedrijven over zou blijven? Dat is niet alleen van belang voor de gemeente of projectontwikkelaar die nog kavels op het terrein willen uitgeven, uiteraard liefst met enige geluidruimte , maar ook voor ondernemers die daar al gevestigd zijn; die willen natuurlijk voldoende ruimte voor zichzelf kunnen behouden. Kortom: hoe verdeel je de geluidstaart? Daar heeft de Afdeling recent enkele uitspraken over gewezen.

De Wgh voorziet in de bevoegdheid voor het College om een zogenaamd zonebeheerplan op te stellen. Dat heeft echter geen bindende werking, zo besliste de Afdeling in 2011 (201008546/1/M1) . Een bedrijf dat relatief teveel geluidruimte claimde, meer dan haar toekwam op grond van een vastgesteld zonebeheerplan, kon die niet worden ontzegd door op die grond de Wm-vergunning te weigeren; het milieu was immers niet gediend door die weigering, want er was nu eenmaal voldoende geluidruimte beschikbaar. Of anders gezegd: het belang dat met zonebeheer gediend wordt, was geen milieubelang. Aangenomen werd dat de Afdeling zou oordelen dat zonebeheer wel in een bestemmingsplan geregeld kon worden. Dat is inderdaad uitgekomen.

In twee uitspraken van 4 februari jl. verduidelijkte de Afdeling een en ander. Eén daarvan betrof een bestemmingsplan in de gemeente Papendrecht, waarin voor wat betreft de toegelaten geluidruimte werd verwezen naar een geluidverdeelplan, dat weer onderdeel uitmaakten van een door het College op grond van de Wgh vastgesteld zonebeheerplan. Het bestemmingsplan verbood het gebruik van gronden op een wijze, waarbij meer geluid werd geproduceerd dan op grond van dit verdeelplan was toegestaan. De Afdeling bevestigde expliciet, onder verwijzing naar de uitspraak van 2011, dat een regeling voor de geluidsverdeling ruimtelijk relevant was en dus een plaats kon krijgen in een bestemmingsplan (201308203/1/R3). Ook een verwijzing daarvoor naar zo’n ander document, werd op zichzelf aanvaardbaar geacht, zolang dat onderdeel uitmaakte van het bestemmingsplan. Het betreffende geluidverdeelplan bood echter naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzicht in o.m. welke geluidruimte nu aan welk perceel werd toegedacht en op welke wijze die verdeling eventueel gewijzigd kon worden, zodat de concrete regeling onvoldoende rechtszeker werd geacht. Daaraan werd toegevoegd dat een verwijzing naar een rekenmodel in dit verband ook denkbaar was, maar dat dan wel moest worden beschreven welk model dat precies was en welke versie, ook weer om de rechtszekerheid te dienen. Per saldo moest de gemeente dus haar huiswerk overdoen, maar het principe van geluidsverdeling in een bestemmingsplan werd aanvaard.

De andere uitspraak van 4 februari 2015 (201309028/1/R1) betrof een bestemmingsplan in de Haarlemmermeer, waarin een andere methodiek voor geluidverdeling was gehanteerd dan in de Drechtsteden. In het plan, dat ook een bestaand bedrijventerrein betrof, was een regeling opgenomen, die meebracht dat het gebruik van gronden niet was toegestaan als daarmee aan die gronden toegedachte geluidproductieplafonds werden overschreden. Deze waren uitgedrukt als op de plankaart terug te vinden getallen, bijv. 49 dB(A)/per m2, die per perceel konden verschillen. Het College had op grond van het betreffende voorschrift de bevoegdheid om die waarde voor een bepaald perceel te verhogen, als de totale geluidruimte dat toeliet en dat een positieve bijdrage zou leveren aan een effectief en doelmatig ruimtegebruik. Het beroep stelde niet de systematiek als zodanig aan de orde. Het ging uit van een perceeleigenaar, die een betrekkelijk stil bedrijf had, een caravanstalling, en die slechts de daarbij behorende, geringe geluidruimte had toegedeeld gekregen. Deze was berekend op grond van de geluidnormering uit het Activiteitenbesluit. Deze beperkte toedeling hing samen met de aanwezigheid in de buurt van een bedrijfswoning; de raad wilde ter bescherming van de belangen van de bewoners daarvan voorkomen dat geluidruimte die op het terrein aanwezig was, gebruikt zou worden op een wijze die het woon- en leefklimaat in die woning teveel zou belasten. Daarom was de geluidruimte op het perceel van appellant betrekkelijk krap bemeten. Ook dit oogmerk van zonebeheer – niet gericht op een optimale situering van lawaaimakers ten opzichte van de zonegrens, maar op een optimale situering daarvan ten opzichte van bedrijfswoningen op het terrein zelf – werd door de Afdeling toelaatbaar geacht. Dit bestemmingsplan bleef dus op dit punt wel in stand.

PROGRAMMA'S EEN NIEUW INSTRUMENT UIT DE OMGEVINGSWET

De Omgevingswet biedt gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk de mogelijkheid om programma’s vast te stellen. Met een programma worden de doelen die in een omgevingsvisie zijn vastgesteld geconcretiseerd. Een programma bevat voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan. Daarnaast bevat het de maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Een programma bindt  alleen het vaststellend bestuursorgaan.

De Omgevingswet maakt onderscheid tussen verplichte en onverplichte programma’s. Voor enkele onderwerpen zijn programma’s wettelijk voorgeschreven omdat er EU-eisen van toepassing zijn. Dat geldt bijvoorbeeld voor geluid, stroomgebied- en overstromingsrisicobeheer, waterbeheer en natuurbeheer. Ook is een programma voorgeschreven als niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een omgevings-waarde. Voor andere onderwerpen staat het een bestuursorgaan in beginsel vrij om programma’s op te stellen voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving.

De Omgevingswet bepaalt in het bijzonder dat het college van burgemeester en wethouders onverplicht een programma kan opstellen dat ziet op een gemeentelijk rioleringsprogramma. Dit is opvallend aangezien de gemeenteraad op dit moment een gemeentelijk rioleringsprogramma moet opstellen op grond van artikel 4.22 van de Wet milieubeheer.

In bepaalde situaties kan een programma worden opgesteld waarmee de toelaatbaarheid van specifieke activiteiten kan worden beoordeeld. Deze programma’s hebben een specifiek rechtsgevolg en worden aangeduid als programma’s met een programmatische aanpak. Een programma met een programmatische aanpak is bedoeld om in complexe situaties met veel nieuwe ontwikkelingen die beleidsdoelstellingen onder druk zetten, die beleidsdoelstellingen toch te kunnen blijven behalen. Door middel van de programmatische aanpak kunnen maatregelen en projecten in een gebied in samenhang worden geprogrammeerd. bestaande programma's zijn het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en de programmatische aanpak stikstof (PAS).

ONTWERP BESLUIT EMISSIEARME HUISVESTINGSSYSTEMEN LANDBOUWHUISDIEREN

Vorig jaar is het ontwerp Besluit emissiearme huisvestingssystemen landbouwhuisdieren (hierna: het Besluit huisvesting landbouwhuisdieren) bekendgemaakt. Dit besluit zal het huidige Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij vervangen. Het is op zowel vergunningplichtige inrichtingen als op meldingsplichtige inrichtingen van toepassing. Het besluit is echter niet van toepassing op biologische veehouderijen, op zogenoemde vrijloopstallen en op de huisvesting van kleine aantallen landbouwhuisdieren. Hieronder een kort overzicht van een aantal van de veranderingen ten opzichte van het huidige Besluit huisvesting veehouderij:

• Er gelden niet meer alleen maximale emissiewaarden voor ammoniak, maar voor kippen, vleeskalkoenen en vleeseenden ook voor fijnstof. De maximale emissiewaarden voor ammoniak zijn aangescherpt en er is voor een aantal diercategorieën waarvoor geen maximale emissiewaarde golden, nu wel een maximale waarde opgenomen. Dit is het gevolg van de in dit blog al vaak besproken Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS). De PAS houdt in een notendop in dat er maatregelen zullen worden getroffen, bestaande uit brongerichte maatregelen (reduceren van de ammoniakemissie bij de bron) en herstelmaatregelen (maatregelen in Natura 2000-gebieden ter versterking van de natuur), welke tot ontwikkelingsruimte voor economische activiteiten moeten leiden. Er is in dit kader een maatregelenpakket aangekondigd dat moet leiden tot een reductie van de ammoniakemissie. Een van deze maatregelen betreft het beperken van de stalemissies door aanscherping en uitbreiding van de maximale emissiewaarden.
• Een van de andere maatregelen voor de PAS betreft de invoering van voer- en managementmaatregelen. Daartoe wordt de Regeling ammoniak en veehouderij aangepast. Aan deze regeling moet een tweede bijlage worden toegevoegd, met daarin voer- en managementmaatregelen. Ook het beweiden van melkkoeien is als managementmaatregel opgenomen in deze nieuwe bijlage. Daardoor komt ook het onderscheid in beweiden en opstallen bij de emissiefactoren van de diercategorie melk- en kalfkoeien ouder dan twee jaar te vervallen.
• Het aantal diercategorieën waarop het besluit van toepassing is, wordt uitgebreid ten opzichte van het Besluit huisvesting veehouderij. Daarnaast wordt niet langer gesproken over veehouderijen maar over landbouwhuisdieren. Reden daarvoor is dat de omschrijving van het begrijp veehouderij in het Besluit huisvesting veehouderij er in de praktijk toe leidde dat ook inrichtingen die in het maatschappelijk verkeer niet als veehouderij worden beschouwd onder de reikwijdte van het besluit vielen. Om dit te voorkomen, wordt de reikwijdte van het Besluit huisvesting landbouwhuisdieren beperkt tot huisvestingssystemen voor landbouwhuisdieren die worden gehouden voor de productie van vlees, eieren of melk.
• Anders dan in het Besluit huisvesting veehouderij worden in het ontwerp Besluit huisvesting landbouwhuisdieren geen maximale emissiewaarden opgenomen voor de additionele technieken voor mestbewerking en mestopslag. De maximale emissiewaarde maakte het toepassen van een afgesloten mestloods, die op grond van de BREF voor de intensieve pluimvee- en varkenshouderij als BBT wordt aangemerkt, onmogelijk. Bovendien is het toepassen van BBT bij de opslag van mest inmiddels gereguleerd in het Activiteitenbesluit. Daarom wordt in het Besluit huisvesting landbouwhuisdieren geen maximale emissiewaarde meer opgenomen.
• Het zogenoemde intern salderen blijft gehandhaafd. Intern salderen houdt in dat een veehouder er bij de inwerkingtreding van het Besluit huisvesting veehouderij voor kon kiezen om een bestaande stal niet aan te passen, maar op een andere stal een verdergaande emissiereductie te realiseren dan was voorgeschreven, en zo per saldo over de gehele inrichting wel te voldoen aan de maximale emissiewaarden. De overgangstermijn voor bestaande stallen in het Besluit huisvesting veehouderij is inmiddels verstreken, zodat alle stallen, of alle inrichtingen per saldo, nu moeten voldoen aan het Besluit huisvesting veehouderij. Er geldt in het ontwerp geen eindtermijn voor intern salderen. Er is dus ook geen termijn waarbinnen de stallen afzonderlijk moeten gaan voldoen aan de maximale emissiewaarden. Dit is slechts anders voor bedrijven die in de huidige situatie met intern salderen voldoen aan de maximale emissiewaarden, maar bij inwerkingtreding van het Besluit huisvesting landbouwhuisdieren niet meer voldoen als gevolg van de actualisatie van de emissiefactoren.

DUIDELIJKHEID OVER MELDINGSTELSTEL

Op 14 januari 2015 heeft de grote kamer van de Afdeling in twee uitspraken (201304895/1 en 201303069/1) meer duidelijkheid gegeven over het meldingstelsel. De Afdeling heeft in genoemde uitspraken bepaald dat de weigering om een melding te accepteren een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Tevens stelt de Afdeling dat niet alleen een instemming binnen de wettelijke termijn een formeel besluit is, maar ook een instemming na afloop van de gestelde termijn wordt als zodanig aangemerkt.Tegen een dergelijk besluit kan bezwaar en beroep worden ingesteld. Als het bevoegd gezag niet binnen de voorgeschreven termijn weigert wordt zij geacht automatisch te hebben ingestemd met de melding. Een weigering na afloop van de termijn heeft geen rechtsgevolg. Er is dan immers al sprake is van een instemming van rechtswege.

De instemming of weigering van een melding wordt meestal niet gepubliceerd en alleen bekend gemaakt door verzending van het besluit aan de melder. Ook besluiten van rechtswege worden doorgaans niet gepubliceerd. Daardoor is het onduidelijk of anderen ook op de hoogte zijn van de inhoud van het besluit. De Afdeling geeft in overweging om de instemming met de melding, de weigering van de melding, en de instemming van rechtswege voortaan toch te publiceren. Dit om te voorkomen dat achteraf op een onverwacht moment alsnog bezwaar en beroep kan worden aangetekend.

DUURZAAMHEIDSEISEN VOOR VEEHOUDERIJEN HOREN NIET IN EEN BESTEMMINGSPLAN

Volgens de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015 (201308140) horen duurzaamheidseisen voor veehouderijen niet thuis in een bestemmingsplan. In het onderhavige bestemmingsplan was voor iedere intensieve veehouderij de bestaande oppervlakte opgenomen. Intensieve veehouderijbebouwing was uitsluitend toegestaan tot maximaal de bestaande oppervlakte. Deze oppervlakte kon op grond van een wijzigingsbevoegdheid door het college van burgemeester en wethouders enkel onder voorwaarden worden vergroot. Een van deze voorwaarden was dat de nieuwe stallen minimaal moesten voldoen aan de voorwaarden uit het zogenoemde certificeringssysteem Maatlat Duurzame Veehouderij.

De Afdeling stelt dat een bestemmingsplan in het kader van een goede ruimtelijke ordening weliswaar aanvullende regels kan stellen, maar dat deze regels ruimtelijk relevant dienen te zijn en niet in strijd met sectorale regelgeving mogen zijn, Naar het oordeel van de Afdeling hebben de voorwaarden die in de Maatlat Duurzame Veehouderij worden gesteld ook betrekking op aspecten die niet ruimtelijk relevant zijn. De Afdeling verwijst daarbij naar de voorwaarden ten aanzien van het energieverbruik en de omgevingsgerichtheid. Daarnaast bestaat de Maatlat uit een zeer groot aantal, zeer gedetailleerde voorwaarden waaraan stallen moeten voldoen. Gelet daarop heeft de Afdeling geoordeeld dat de Maatlat zich niet leent voor de door de gemeenteraad gekozen toepassing via een wijzigingsvoorwaarde. De planregel is naar het oordeel van de Afdeling dan ook in strijd met een goede ruimtelijke ordening.

Deze uitspraak blijft niet zonder gevolgen. Er zijn veel gemeenten en provincies die in hun beleid (bestemmingsplan respectievelijk provinciale verordening) duurzaamheidseisen stellen aan veehouderijen. Denk bijvoorbeeld aan de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij, voorgeschreven in de Provinciale Verordening 2014, en het Groninger Verdienmodel. Het is nu nog maar zeer de vraag of deze stand zullen kunnen houden bij de Afdeling.

ANTWOORD PREJUDICIËLE VRAGEN A2 DOODSTEEK VOOR DE PAS

Prejudiciële vragen

Op 15 mei 2014 heeft het Europese Hof van Justitie antwoord gegeven op prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de wegverbreding van de Rijksweg A2. Het gaat hierbij om het verschil tussen zogenoemde mitigerende en compenserende maatregelen. Een verschil waarover naar mijn mening niet veel discussie kan bestaan. Ook het Hof lijkt die mening te zijn toegedaan want het heeft maar weinig woorden nodig om de vragen te beantwoorden. Dit neemt echter niet weg dat het antwoord belangrijke gevolgen voor het Nederlandse omgevingsrecht zal hebben.

Het Hof overweegt kortaf dat de door de minister voorgestelde maatregel van het ontwikkelen van een nieuw natuurgebied er niet toe strekt om de significante gevolgen van het tracéproject Rijksweg A2 op de Natura 2000-gebieden te voorkomen of te verminderen. De maatregel is duidelijk gericht op het compenseren van die gevolgen. Onder die omstandigheden kan de maatregel niet garanderen dat het project de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Ten overvloede wijst het Hof er nog op dat eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuw natuurgebied in de regel onzeker zijn. Ten slotte stelt het Hof dat vermeden moet worden dat de bevoegde nationale instantie via zogenoemde 'mitigerende' maatregelen die in werkelijkheid compenserende maatregelen zijn, de natuurbeschermingsprocedures ontwijkt.

Door compenserende maatregelen mitigerende maatregelen te noemen probeert de minister voor elkaar te krijgen dat kan worden volstaan met de zogenoemde 'passende beoordeling' van artikel 19f van de Natuurbeschermingswet 1998. De mitigerende maatregel die in werkelijkheid compenserend is zorgt er dan immers voor dat er formeel geen sprake is van de aantasting van een natuurgebied, waardoor het project doorgang kan vinden zonder dat een zogenoemd ADC-onderzoek noodzakelijk is.


De ADC-toets

Wanneer uit een 'passende beoordeling' blijkt dat de aantasting van een Natura 2000-gebied niet kan worden uitgesloten dient het project in principe te worden afgewezen. Alleen projecten met een groot nationaal maatschappelijk belang kunnen dan nog doorgang vinden. Om dit mogelijk te maken moet wel eerst een ADC-toetst worden doorlopen (artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn). De ADC-toets houdt een beoordeling in waarbij eerst gekeken wordt of er Alternatieve oplossingen mogelijk zijn. Als er geen alternatief mogelijk is moet er gekeken worden of er een Dwingende reden van groot openbaar belang  aanwezig is. Het kan daarbij ook gaan om redenen van economische en sociale aard. Daarbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan een groot havenproject als de Tweede Maasvlakte. Als aan deze twee voorwaarden is voldaan kan het project doorgang vinden, maar er dienen  nog wel Compenserende maatregelen te worden genomen om de schadelijke gevolgen voor het Natura 2000-gebied te compenseren.


Gevolgen voor de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)

Het Hof stelt dat er geen wetenschappelijke twijfel mag bestaan over het succes van de voorgestelde mitigerende maatregel. Dit standpunt zorgt er voor dat er niet snel sprake zal zijn van een mitigerende maatregel die bij de 'passende beoordeling' mag worden betrokken. Als bij die beoordeling negatieve gevolgen niet kunnen worden uitgesloten wordt een ADC-toets al snel verplicht. Dit heeft desastreuze gevolgen voor de PAS.

De PAS is een maatregelenprogramma dat er voor moet zorgen dat de vastgelopen vergunningverlening voor nieuwe activiteiten in de buurt van Natura 2000-gebieden weer op gang komt. De Vogel- en Habitatrichtlijnen maken het in het met veehouderijen overbevolkte Nederland voor die veehouderijen moeilijk om in de buurt van een Natura 2000-gebied verder uit te breiden. De Nederlandse regering vond dit onwenselijk en besloot daarom om de PAS in het leven te roepen. De PAS zou met mitigerende maatregelen ruimte voor nieuwe economische ontwikkelingen moeten scheppen. Maatregelen als het gebruik van ander voer en het afgraven van de stikstofrijke bovenlaag van de grond zouden nieuwvestiging en uitbreiding van de door de Europese regelgeving beperkte veehouderijen mogelijk moeten maken. De maatregelen zien voor een belangrijk deel op het herstel van al aangerichte schade en op een toekomstige, maar nergens verzekerde, verlaging van de stikstof uitstoot. Het gaat hierbij dus vooral om onzekere compenserende en dan ook nog eens in de toekomst gelegen maatregelen. Dezelfde wisseltruc als bij de A2 lijkt ook hier te zijn toegepast. Door compenserende maatregelen, mitigerend te noemen hoopt de regering de ADC-toets te kunnen vermijden.

Het is dus maar zeer de vraag of dergelijke maatregelen na het antwoord van het Hof nog wel het bedoelde effect kunnen hebben. Het Hof zegt immers expliciet dat toekomstige en daardoor onzekere positieve effecten niet als mitigerend kunnen worden aangemerkt. De uitspraak van het Hof betekent derhalve dat een belangrijk deel van de PAS-maatregelen als compenserend in plaats van als mitigerend moeten worden aangemerkt. Dan komt al gauw de ADC-toets weer om de hoek kijken. De uitbreiding of vestiging van een veehouderij kan echter moeilijk als een dwingende reden van groot openbaar belang worden aangemerkt. Het begrip 'dwingende reden' is weliswaar nog niet volledig uitgekristalliseerd, maar het is in elk geval wel duidelijk dat het moet gaan om een groot project van nationaal belang. Een veehouderij die in de buurt van een Natura 2000 gebied zijn bedrijf wil uitbreiden zal daar geen vergunning voor kunnen krijgen. Daarmee wordt de bedoeling van de PAS ondergraven en lijkt het zelfs zo goed als onmogelijk geworden om de door de regering zo gewenste ontwikkelingsruimte nog te kunnen creëren.