Prejudiciële vragen
Op 15 mei 2014 heeft het Europese Hof van Justitie antwoord gegeven op prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de wegverbreding van de Rijksweg A2. Het gaat hierbij om het verschil tussen zogenoemde mitigerende en compenserende maatregelen. Een verschil waarover naar mijn mening niet veel discussie kan bestaan. Ook het Hof lijkt die mening te zijn toegedaan want het heeft maar weinig woorden nodig om de vragen te beantwoorden. Dit neemt echter niet weg dat het antwoord belangrijke gevolgen voor het Nederlandse omgevingsrecht zal hebben.
Het Hof overweegt kortaf dat de door de minister voorgestelde maatregel van het ontwikkelen van een nieuw natuurgebied er niet toe strekt om de significante gevolgen van het tracéproject Rijksweg A2 op de Natura 2000-gebieden te voorkomen of te verminderen. De maatregel is duidelijk gericht op het compenseren van die gevolgen. Onder die omstandigheden kan de maatregel niet garanderen dat het project de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Ten overvloede wijst het Hof er nog op dat eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuw natuurgebied in de regel onzeker zijn. Ten slotte stelt het Hof dat vermeden moet worden dat de bevoegde nationale instantie via zogenoemde 'mitigerende' maatregelen die in werkelijkheid compenserende maatregelen zijn, de natuurbeschermingsprocedures ontwijkt.
Door compenserende maatregelen mitigerende maatregelen te noemen probeert de minister voor elkaar te krijgen dat kan worden volstaan met de zogenoemde 'passende beoordeling' van artikel 19f van de Natuurbeschermingswet 1998. De mitigerende maatregel die in werkelijkheid compenserend is zorgt er dan immers voor dat er formeel geen sprake is van de aantasting van een natuurgebied, waardoor het project doorgang kan vinden zonder dat een zogenoemd ADC-onderzoek noodzakelijk is.
De ADC-toets
Wanneer uit een 'passende beoordeling' blijkt dat de aantasting van een Natura 2000-gebied niet kan worden uitgesloten dient het project in principe te worden afgewezen. Alleen projecten met een groot nationaal maatschappelijk belang kunnen dan nog doorgang vinden. Om dit mogelijk te maken moet wel eerst een ADC-toetst worden doorlopen (artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn). De ADC-toets houdt een beoordeling in waarbij eerst gekeken wordt of er Alternatieve oplossingen mogelijk zijn. Als er geen alternatief mogelijk is moet er gekeken worden of er een Dwingende reden van groot openbaar belang aanwezig is. Het kan daarbij ook gaan om redenen van economische en sociale aard. Daarbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan een groot havenproject als de Tweede Maasvlakte. Als aan deze twee voorwaarden is voldaan kan het project doorgang vinden, maar er dienen nog wel Compenserende maatregelen te worden genomen om de schadelijke gevolgen voor het Natura 2000-gebied te compenseren.
Gevolgen voor de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)
Het Hof stelt dat er geen wetenschappelijke twijfel mag bestaan over het succes van de voorgestelde mitigerende maatregel. Dit standpunt zorgt er voor dat er niet snel sprake zal zijn van een mitigerende maatregel die bij de 'passende beoordeling' mag worden betrokken. Als bij die beoordeling negatieve gevolgen niet kunnen worden uitgesloten wordt een ADC-toets al snel verplicht. Dit heeft desastreuze gevolgen voor de PAS.
De PAS is een maatregelenprogramma dat er voor moet zorgen dat de vastgelopen vergunningverlening voor nieuwe activiteiten in de buurt van Natura 2000-gebieden weer op gang komt. De Vogel- en Habitatrichtlijnen maken het in het met veehouderijen overbevolkte Nederland voor die veehouderijen moeilijk om in de buurt van een Natura 2000-gebied verder uit te breiden. De Nederlandse regering vond dit onwenselijk en besloot daarom om de PAS in het leven te roepen. De PAS zou met mitigerende maatregelen ruimte voor nieuwe economische ontwikkelingen moeten scheppen. Maatregelen als het gebruik van ander voer en het afgraven van de stikstofrijke bovenlaag van de grond zouden nieuwvestiging en uitbreiding van de door de Europese regelgeving beperkte veehouderijen mogelijk moeten maken. De maatregelen zien voor een belangrijk deel op het herstel van al aangerichte schade en op een toekomstige, maar nergens verzekerde, verlaging van de stikstof uitstoot. Het gaat hierbij dus vooral om onzekere compenserende en dan ook nog eens in de toekomst gelegen maatregelen. Dezelfde wisseltruc als bij de A2 lijkt ook hier te zijn toegepast. Door compenserende maatregelen, mitigerend te noemen hoopt de regering de ADC-toets te kunnen vermijden.
Het is dus maar zeer de vraag of dergelijke maatregelen na het antwoord van het Hof nog wel het bedoelde effect kunnen hebben. Het Hof zegt immers expliciet dat toekomstige en daardoor onzekere positieve effecten niet als mitigerend kunnen worden aangemerkt. De uitspraak van het Hof betekent derhalve dat een belangrijk deel van de PAS-maatregelen als compenserend in plaats van als mitigerend moeten worden aangemerkt. Dan komt al gauw de ADC-toets weer om de hoek kijken. De uitbreiding of vestiging van een veehouderij kan echter moeilijk als een dwingende reden van groot openbaar belang worden aangemerkt. Het begrip 'dwingende reden' is weliswaar nog niet volledig uitgekristalliseerd, maar het is in elk geval wel duidelijk dat het moet gaan om een groot project van nationaal belang. Een veehouderij die in de buurt van een Natura 2000 gebied zijn bedrijf wil uitbreiden zal daar geen vergunning voor kunnen krijgen. Daarmee wordt de bedoeling van de PAS ondergraven en lijkt het zelfs zo goed als onmogelijk geworden om de door de regering zo gewenste ontwikkelingsruimte nog te kunnen creëren.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten