Pleidooi voor een mensenrecht op een schoon milieu

Sinds mensenheugenis zien we de natuur als een vanzelfsprekende bron van grondstoffen en voedsel. In de jaren zeventig van de vorige eeuw werd dat beeld opeens ruw verstoord toen een stichting van wetenschappers, de Club van Rome, in 1972 het rapport ‘De grenzen aan de groei’ naar buiten bracht. Bevolkingsgroei en industrialisatie zouden een te groot beslag gaan leggen op de natuurlijke hulpbronnen waardoor de aarde overbevolkt, uitgeput en vervuild zou raken. Werden de conclusies van deze wetenschappers destijds nog weggelachen als de privémening van een stel geitenwollensokken dragende zonderlingen, tegenwoordig hebben de Verenigde Naties een internationaal panel van wetenschappers het ‘Intergovernmental Panel on Climate Change’ in het leven geroepen om deze problemen te onderzoeken. Het is inmiddels duidelijk geworden dat het menselijk gedrag zelfs zoiets enorms als het klimaat aan het veranderen is. Langzaam maar zeker dringt het besef door dat de mens verantwoordelijk is voor een heel scala aan gigantische en haast onvoorstelbare veranderingen in de natuur.

Sinds 1972 is de overbevolking en de vervuiling alleen nog maar toegenomen en is het klimaat op hol geslagen. Grote aantallen mensen hebben een tekort aan water en voedsel en wonen op gevaarlijke plekken die regelmatig door natuurrampen worden getroffen. Het wordt steeds moeilijker om voor iedere burger schoon drinkwater, een veilige woonplek en voldoende voedsel te garanderen. Als we toekomstige generaties serieus nemen mogen we hen niet onder een leefbare ondergrens duwen.

Het besef dat onze invloed op de natuur verstrekkende gevolgen en verantwoordelijkheden met zich meebrengt heeft zo hier en daar al tot nieuwe regelgeving geleid. Zeker nadat de VN-commissie Brundtland in 1987 in haar rapport heeft gesteld dat de huidige generatie de mogelijkheden voor toekomstige generaties om in hun behoeften te voorzien niet onnodig mag inperken. Deze oproep tot een duurzame ontwikkeling heeft veel nieuwe wetgeving opgeleverd. Het volkenrecht verbiedt het dat staten ernstige grensoverschrijdende milieuschade veroorzaken op het grondgebied van andere staten. De mogelijkheden om milieuschade te voorkomen en zo nodig aan te pakken zijn behoorlijk toegenomen. Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens stelt zich tegenwoordig op het standpunt dat staten verplicht zijn hun burgers tegen negatieve externe milieu-invloeden te beschermen.

Er zijn zo allerlei wettelijke stelsels op poten gezet om milieuschade te beperken. Op nationaal niveau, maar ook steeds vaker op internationaal niveau. Zo loopt Nederland tegenwoordig achter in de rij als het om milieubescherming gaat, maar doordat tweederde van de milieuwetten een Europese oorsprong hebben is er zelfs in ons land nog enige vooruitgang te bespeuren. De problemen rond het beschermen van de natuurlijke omgeving overstijgt de nationale jurisdictie en vraagt om internationale samenwerking.

De verantwoordelijkheid voor de gevolgen van menselijk handelen is iets typisch juridisch, maar verantwoordelijkheid voor ecologische veranderingen is een totaal nieuw gebied waar het recht zich nog nauwelijks mee bezig heeft gehouden. Op het moment dat de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens in 1948 werd aanvaard dacht nog niemand aan onze verantwoordelijkheid voor de natuur. Een mensenrecht op een duurzame natuurlijke omgeving is dan ook nergens te vinden. Met wat fantasie zou je uit het ‘recht op leven’ van artikel 3, de verplichting van staten en de internationale gemeenschap om de economische, sociale en culturele rechten van ieder persoon te verwezenlijken uit artikel 22 en het recht op een levensstandaard die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van iedereen zoals verwoord in artikel 25 wel iets dergelijks kunnen afleiden. Het blijft echter behelpen en deze artikelen uit de UVRM zijn zeker niet voor de bescherming van het milieu bedoeld en beschermen dan hooguit de huidige generatie.

De belangen van schimmige toekomstige generaties worden niet beschermd. In het begrip duurzaamheid van de commissie Brundlandt zitten de belangen van toekomstige generaties weliswaar ingesloten, maar dat is nog iets anders dan een recht op een leefbare natuurlijke omgeving. Er moet een (juridische) methode gevonden worden waarop de rechten van toekomstige generaties een rol gaan spelen in ons hedendaags handelen en beslissen. Nu we op een punt zijn aangekomen dat ons handelen en onze beslissingen wezenlijke ecologische structuren veranderen en zelfs de mogelijkheden van mensen om te kunnen overleven aantasten wordt het tijd om een apart mensenrecht te scheppen. Het zou immoreel en desastreus zijn als we niet een intergenerationeel perspectief aan ons systeem van mensenrechten zouden toevoegen. Een recht op het herstellen en onderhouden van de randvoorwaarden die nodig zijn voor de realisering van een menswaardig bestaan. Niet alleen voor nu maar ook voor toekomstige generaties. De rechten van toekomstige generaties zullen vertaald moeten gaan worden in plichten voor de huidige generatie. Het is dan ook tijd voor een mensenrecht op een schoon en duurzaam milieu.

De correctie-Langemeijer en het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht

Het relativiteitsvereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit dat in strijd is met een wettelijke norm of een norm van ongeschreven recht niet vernietigt, als die norm ‘kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept’. Via de Crisis en Herstelwet kwam dit stukje civiel recht in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht terecht. Dit zou een snel en ‘slagvaardig’ bestuursprocesrecht met minder vernietigingen tot gevolg moeten hebben. Er kwam al snel een hele serie uitspraken over bestuursrechtelijke relativiteit op gang. Veel daarvan gaan over wat de wetgever ziet als oneigenlijk gebruik van het bestuursprocesrecht. 

Zo ook de eerste uitspraak, waarin omwonenden opkwamen tegen een Brummens bestemmingsplan dat nieuwbouwwoningen mogelijk maakte. Zij beriepen zich erop dat deze woningen te dicht bij een bedrijf zouden komen te staan. De aldus geschonden afstandsnorm strekt echter, zo oordeelde de Afdeling, tot bescherming van het belang van de toekomstige bewoners en niet van het – daaraan ‘contraire’ belang – van de omwonenden bij behoud van hun woonomgeving zónder nieuwbouw. De schending van de afstandsnorm kon zo niet leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan.

Naar aanleiding van heel wat van dergelijke uitspraken kwam de vraag op of er in het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste ook ruimte is voor een soort correctie-Langemeijer. Deze correctie op het privaatrechtelijk relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW) houdt in dat als een wettelijke norm niet strekt tot bescherming van het geschade belang van de benadeelde – zodat de schending van die norm niet kan worden ingeroepen als zelfstandige grondslag voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad – het gegeven dat die wettelijke norm is geschonden kan bijdragen aan het oordeel dat naar ongeschreven recht onrechtmatig is gehandeld. Bekend is het Tandartsenarrest, waarin het gegeven dat een tandarts zijn praktijk uitoefende in strijd met de Wet tandheelkunst, welke niet strekte tot bescherming van de collega-tandartsen die zich wel aan de wet hielden en concurrentienadeel leden, bijdroeg aan het oordeel dat die tandarts naar ongeschreven recht onrechtmatig handelde.

In zaak 201402641/5 aangaande een bestemmingsplan in de gemeente Zwolle is staatsraad advocaat-generaal mr. Widdershoven gevraagd of er aanleiding bestaat om de correctie-Langemeijer ook in het bestuursrechtte te gaan toepassen.  Op 2 december jongstleden heeft hij zijn advies uitgebracht.

Het onderhavige Zwolse bestemmingsplan maakt een nieuwe bouwmarkt mogelijk. Een concurrerende bouwmarkt was hiertegen in beroep gekomen. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak had de advocaat-generaal in concreto gevraagd of, net als de zogenoemde correctie-Langemeijer in het civiele recht, in het bestuursrecht een soortgelijke correctie op het relativiteitsvereiste zou moeten gelden. Ook is hem gevraagd of een concurrent met een beroep op bijvoorbeeld het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel kan bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch toetst aan een norm die strikt genomen niet zijn belangen beoogt te beschermen. Ook vroeg de Afdeling bestuursrechtspraak wat een concurrent in zo'n geval zou moeten aanvoeren en aannemelijk moet maken om te bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch aan die norm toetst.

Een bedrijf of een omwonende kan met een beroep op het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel bereiken dat de bestuursrechter alsnog een besluit toetst aan een norm die strikt genomen niet hun belangen beoogt te beschermen. Wil zo'n beroep kunnen slagen, dan zal aan bepaalde vereisten moeten worden voldaan. De staatsraad advocaat-generaal adviseert inderdaad het relativiteitsvereiste te corrigeren, in die zin dat "de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden". Deze beginselen beogen immers wel de belangen van belanghebbende te beschermen.

Wil een bedrijf of omwonende een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel, dan moet aannemelijk gemaakt worden dat een bevoegd persoon concrete verwachtingen heeft gewekt dat het bedrijf of de omwonende zou worden beschermd door de wettelijke norm. Burgers kunnen zich niet in algemene zin beroepen op het vertrouwen dat wettelijke regels worden nageleefd.

Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel moet een bedrijf volgens mr. Widdershoven aannemelijk maken dat het in een vergelijkbare situatie zit als een concurrerend bedrijf wat wettelijke voorschriften en feiten betreft. Ook moet het daadwerkelijk benadeeld zijn doordat zijn concurrent niet aan dezelfde verplichtingen hoeft te voldoen doordat de wettelijke norm wordt geschonden.

De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal wordt nu aan partijen toegezonden met de mogelijkheid om hierop binnen twee weken te reageren. Hierna zal de Afdeling bestuursrechtspraak binnen enkele maanden uitspraak doen in deze zaak. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet.