De correctie-Langemeijer en het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht

Het relativiteitsvereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit dat in strijd is met een wettelijke norm of een norm van ongeschreven recht niet vernietigt, als die norm ‘kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept’. Via de Crisis en Herstelwet kwam dit stukje civiel recht in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht terecht. Dit zou een snel en ‘slagvaardig’ bestuursprocesrecht met minder vernietigingen tot gevolg moeten hebben. Er kwam al snel een hele serie uitspraken over bestuursrechtelijke relativiteit op gang. Veel daarvan gaan over wat de wetgever ziet als oneigenlijk gebruik van het bestuursprocesrecht. 

Zo ook de eerste uitspraak, waarin omwonenden opkwamen tegen een Brummens bestemmingsplan dat nieuwbouwwoningen mogelijk maakte. Zij beriepen zich erop dat deze woningen te dicht bij een bedrijf zouden komen te staan. De aldus geschonden afstandsnorm strekt echter, zo oordeelde de Afdeling, tot bescherming van het belang van de toekomstige bewoners en niet van het – daaraan ‘contraire’ belang – van de omwonenden bij behoud van hun woonomgeving zónder nieuwbouw. De schending van de afstandsnorm kon zo niet leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan.

Naar aanleiding van heel wat van dergelijke uitspraken kwam de vraag op of er in het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste ook ruimte is voor een soort correctie-Langemeijer. Deze correctie op het privaatrechtelijk relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW) houdt in dat als een wettelijke norm niet strekt tot bescherming van het geschade belang van de benadeelde – zodat de schending van die norm niet kan worden ingeroepen als zelfstandige grondslag voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad – het gegeven dat die wettelijke norm is geschonden kan bijdragen aan het oordeel dat naar ongeschreven recht onrechtmatig is gehandeld. Bekend is het Tandartsenarrest, waarin het gegeven dat een tandarts zijn praktijk uitoefende in strijd met de Wet tandheelkunst, welke niet strekte tot bescherming van de collega-tandartsen die zich wel aan de wet hielden en concurrentienadeel leden, bijdroeg aan het oordeel dat die tandarts naar ongeschreven recht onrechtmatig handelde.

In zaak 201402641/5 aangaande een bestemmingsplan in de gemeente Zwolle is staatsraad advocaat-generaal mr. Widdershoven gevraagd of er aanleiding bestaat om de correctie-Langemeijer ook in het bestuursrechtte te gaan toepassen.  Op 2 december jongstleden heeft hij zijn advies uitgebracht.

Het onderhavige Zwolse bestemmingsplan maakt een nieuwe bouwmarkt mogelijk. Een concurrerende bouwmarkt was hiertegen in beroep gekomen. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak had de advocaat-generaal in concreto gevraagd of, net als de zogenoemde correctie-Langemeijer in het civiele recht, in het bestuursrecht een soortgelijke correctie op het relativiteitsvereiste zou moeten gelden. Ook is hem gevraagd of een concurrent met een beroep op bijvoorbeeld het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel kan bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch toetst aan een norm die strikt genomen niet zijn belangen beoogt te beschermen. Ook vroeg de Afdeling bestuursrechtspraak wat een concurrent in zo'n geval zou moeten aanvoeren en aannemelijk moet maken om te bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch aan die norm toetst.

Een bedrijf of een omwonende kan met een beroep op het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel bereiken dat de bestuursrechter alsnog een besluit toetst aan een norm die strikt genomen niet hun belangen beoogt te beschermen. Wil zo'n beroep kunnen slagen, dan zal aan bepaalde vereisten moeten worden voldaan. De staatsraad advocaat-generaal adviseert inderdaad het relativiteitsvereiste te corrigeren, in die zin dat "de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden". Deze beginselen beogen immers wel de belangen van belanghebbende te beschermen.

Wil een bedrijf of omwonende een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel, dan moet aannemelijk gemaakt worden dat een bevoegd persoon concrete verwachtingen heeft gewekt dat het bedrijf of de omwonende zou worden beschermd door de wettelijke norm. Burgers kunnen zich niet in algemene zin beroepen op het vertrouwen dat wettelijke regels worden nageleefd.

Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel moet een bedrijf volgens mr. Widdershoven aannemelijk maken dat het in een vergelijkbare situatie zit als een concurrerend bedrijf wat wettelijke voorschriften en feiten betreft. Ook moet het daadwerkelijk benadeeld zijn doordat zijn concurrent niet aan dezelfde verplichtingen hoeft te voldoen doordat de wettelijke norm wordt geschonden.

De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal wordt nu aan partijen toegezonden met de mogelijkheid om hierop binnen twee weken te reageren. Hierna zal de Afdeling bestuursrechtspraak binnen enkele maanden uitspraak doen in deze zaak. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet.