HET BELANGHEBBENDE BEGRIP IN DE AWB

Dit keer geen actualiteit maar een overzicht van één van de peilers waar het Nederlandse bestuursrecht op steunt. Er is altijd wel wat te doen over het belanghebbende begrip en velen (waaronder ik zo nu en dan) zien door de bomen het bos niet meer. Daarom hier een poging om het één en ander eens op een rijtje te zetten.

Aan een persoon komt soms de kwaliteit van belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht toe. Die kwaliteit is van groot belang voor de vraag of iemand bij de voorbereiding van een besluit betrokken moet worden en of aan iemand de bevoegdheid tot het instellen van beroep toekomt. Natuurlijke personen, rechtspersonen, bestuursorganen en andere privaatrechtelijke entiteiten kunnen voor de klassifficatie als belanghebbende in aanmerking komen. Het gaat bij rechtspersonen niet alleen om de bij notariële akte opgerichte rechtspersonen, maar ook een informele vereniging met een beperkte rechtsbevoegdheid zoals bedoeld in artikel 2:30 van het Burgerlijk wetboek komt in aanmerking om als belanghebbende te worden beschouwd. Bij die andere entiteiten moet dan gedacht worden aan een medezeggenschapsraad, een ondernemingsraad en meer van dat soort instellingen.

Het is niet zo dat iedereen die 'belang' heeft bij een bevoegdheidsuitoefening van een overheidsorgaan ook meteen als belanghebbende kan worden aangemerkt. Uit artikel 1:2, eerste lid, van de Awb volgt dat iemand alleen belanghebbende is als zijn belang bij de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid rechtstreeks is betrokken. Het is niet nodig dat de rechtspositie van een potentiële belanghebbende door het desbetreffende overheidsbesluit verandert, maar zijn belang moet wel rechtstreeks bij dat besluit betrokken zijn. Daarom moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

• Er moet een eigen belang zijn. Je mag dus niet (zonder machtiging) voor de belangen van een ander opkomen.
• Je moet je persoonlijk onderscheiden van anderen die enig belang hebben. Dat je ergens regelmatig langs fietst maakt je nog niet tot belanghebbende bij een eventuele afsluiting van die weg. Dat wordt pas anders als je aan die weg woont.
• Er moet een objectief bepaalbaar belang zijn. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een bepaalde boom, maakt je nog niet tot belanghebende bij de kapvergunning voor die boom.
• Er moet een actueel belang zijn. Het belang mag niet een onzekere toekomstige gebeurtenis zijn.
• Je belang moet direct geraakt worden. Dat wil zeggen dat er een voldoende causaal verband moet bestaan tussen het besluit en de getroffen belangen.

Bestuursorganen worden geacht het algemene belang te behartigen en hebben daardoor naar hun aard geen eigen en persoonlijke belangen. In het tweede lid van artikel 1:2 Awb is echter de fictie opgenomen dat de aan een bestuursorgaan toevertrouwde belangen als hun eigen belangen kunnen worden aangemerkt. Is het belang dat op grond van een wettelijke bepaling aan een bestuursorgaan is toevertrouwd voldoende actueel, objectief bepaalbaar en direct geraakt door een besluit van een ander bestuursorgaan dan kan dat bestuursorgaan als belanghebbende worden aangemerkt. Staatsrechtelijk is het nogal omstreden dat een bestuursorgaan een juridische procedure tegen een ander bestuursorgaan begint. Bestuursorganen moeten hun conflicten toch vooral via een bestuurlijke en politieke weg zien op te lossen.

Rechstspersonen kunnen niet alleen opkomen voor hun eigen persoonlijke belangen. Artikel 1:2, derde lid, Awb biedt een rechtspersoon meer mogelijkheid tot het zich kwalificeren voor belanghebbende dan een natuurlijke persoon. Een rechtspersoon kan een ideële doelstelling hebben en algemene belangen nastreven (bijvoorbeeld een stichting voor de bescherming van de das) of kan de collectieve belangen van een bepaalde groep behartigen (bijvoorbeeld een winkeliersvereniging). Dergelijke algemene en collectieve belangen zijn niet persoonlijk maar het derde lid van genoemd artikel maakt het voor een rechtspersoon mogelijk om als belanghebbende te worden aangemerkt voor belangen die voldoende expliciet in de statuten zijn opgenomen en die in de praktijk ook feitelijk worden behartigd. Als exta voorwaarde geldt hier dus dat de activiteiten van een rechtspersoon zich niet mogen beperken tot alleen het voeren van juridische procedures. Er moeten ook nog andere feitelijke werkzaamheden worden verricht. De belangen die hier aan voldoen worden dan voor de wet als eigen en persoonlijk onderscheiden aangemerkt. Als die belangen dan ook objectief bepaalbaar zijn, actueel zijn en direct worden geraakt door het overheidsbesluit kan de betreffende rechstpersoon als belanghebbende worden aangemerkt.