maandag 23 maart 2015
WET PLATTELANDSWONINGEN IN STRIJD MET WET MILIEUBEHEER
Op 4 februari jongstleden, heeft de Afdeling een belangrijke uitspraak gedaan over de luchtkwaliteit bij plattelandswoningen. De Afdeling heeft geoordeeld dat bij deze woningen toch een beoordeling van de luchtkwaliteit moet worden uitgevoerd. Het niet uitvoeren van een dergelijke beoordeling is in strijd met artikel 5.19 Wet milieubeheer (ook wel de Wet luchtkwaliteit genaamd).
Op grond van deze wet kan een (voormalige) bedrijfswoning voor de bewoning door derden (burgerbewoning) worden gebruikt. De bestemming van de woning blijft op grond van het bestemmingsplan nog een bedrijfswoning, maar daaraan wordt dan de aanduiding plattelandswoning toegekend.
Van belang daarbij is onder andere artikel 1.1a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Op grond van dit artikellid wordt een bedrijfswoning, (voorheen) behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het bestemmingsplan door een derde bewoond mag worden, met betrekking tot die inrichting voor de toepassing van deze wet en de daarop rustende bepalingen beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens de wet anders is bepaald.Dit betekent dat op grond van de Wabo voor een plattelandswoning niet de luchtkwaliteit beoordeeld hoeft te worden.
De Afdeling heeft hier echter bij uitspraak van 4 februari 2015 (201306630) verandering in aangebracht. Anders dan in de wet is bepaald, dient ter plaatse van een plattelandswoning de luchtkwaliteit wél beoordeeld te worden. Alvorens een plattelandswoning mogelijk wordt gemaakt – middels een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning – dient het bevoegd gezag dus mede te beoordelen of dit gelet op de luchtkwaliteit mogelijk is. De Afdeling wijst daarbij naar de Europese Richtlijn luchtkwaliteit (Richtlijn 2008/50/EG). Op grond van deze richtlijn moet een beoordeling van de luchtkwaliteit plaatsvinden in alle zones en agglomeraties. Slechts in een aantal specifiek in de richtlijn genoemde gevallen behoeft géén beoordeling plaats te vinden van de naleving van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid. Het gaat om de volgende gevallen:
locaties die zich bevinden in gebieden waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is;
overeenkomstig artikel 2, eerste lid, op bedrijfsterreinen of terreinen van industriële inrichtingen, waarop alle relevante bepalingen inzake gezondheid en veiligheid op het werk gelden;
op de rijbaan van wegen; en op de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang tot de middenberm hebben.
Deze uitzonderingen zijn overgenomen in de Nederlandse wetgeving, namelijk in hoofdstuk vijf van de Wet milieubeheer (de Wet luchtkwaliteit). Uitgangspunt in de Wet milieubeheer is echter, net als in de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit, dat de luchtkwaliteit beoordeeld dient te worden. In de onderhavige uitspraak was de vraag aan de orde of het perceel, waarop de plattelandswoning mogelijk werd gemaakt, valt onder de uitzondering op het uitgangspunt dat de luchtkwaliteit op iedere plaats beoordeeld dient te worden. De Afdeling overweegt:
“Naar het oordeel van de Afdeling kan het perceel waarop een voormalige agrarische bedrijfswoning staat die door een derde mag worden bewoond, niet worden aangemerkt als een terrein waarop een of meer inrichtingen zijn gelegen, waar bepalingen betreffende gezondheid en veiligheid op arbeidsplaatsen als bedoeld in artikel 5.6, tweede lid, van toepassing zijn. Een dergelijk perceel kan immers niet worden aangemerkt als een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 5.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Een dergelijke plaats is in artikel 2 van de Richtlijn 89/654/EEG van de Raad van 30 november 1989 gedefinieerd als elke plaats die bestemd is als locatie voor werkplekken in gebouwen van de onderneming en/of inrichting, met inbegrip van elke andere plaats op het terrein van de onderneming en/of inrichting waartoe de werknemer in het kader van zijn werk toegang heeft.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat bij de eventuele verlening van een omgevingsvergunning voor de inrichting van [appellante] die gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, die luchtkwaliteit niet beoordeeld zal hoeven te worden ter plaatse van het perceel [locatie 2] en dat de toekenning van de bestreden aanduiding daarom geen gevolgen zal hebben voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de inrichting.”
Kortom: een perceel waarop een plattelandswoning mogelijk wordt gemaakt, valt niet onder een van de uitzonderingen. Dit betekent dus dat de luchtkwaliteit ter plaatse dient te worden beoordeeld. Dat in de Memorie van Toelichting bij de Wet plattelandswoningen anders is overwogen, doet daaraan niets af:
“Aan het vorenstaande doet niet af dat in de Memorie van Toelichting op de Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en enkele andere wetten om de planologische status van gronden en opstallen bepalend te laten zijn voor de mate van milieubescherming alsmede om de positie van agrarische bedrijfswoningen aan te passen (plattelandswoningen) (Kamerstukken II, 2011-12, 33 078, nr. 3, p. 5) is vermeld dat als een voormalige bedrijfswoning in juridisch-planologisch opzicht nog deel uitmaakt van het bijbehorende bedrijf, deze voormalige bedrijfswoning niet wordt beschermd tegen de emissie van fijn stof vanuit dat “eigen” bedrijf. Daarmee wordt het bepaalde in artikel 5.19, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer immers miskend.”
De Wet plattelandswoningen is op dit punt dus in strijd met artikel 5.19 Wet milieubeheer.
HOE VERDEEL JE DE RUIMTE VAN EEN GELUIDZONE?
Industrieterreinen met zwaardere bedrijven zijn als regel gezoneerd op basis van de Wet geluidhinder (Wgh). Enerzijds geeft dat duidelijkheid naar de omgeving: er wordt een lijn – de zonegrens – getrokken, waarbuiten het bedrijfslawaai vanaf het terrein beneden een bepaalde grenswaarde moet blijven. De keerzijde daarvan is dat er daardoor geluidruimte ontstaat op dat industrieterrein, namelijk de hoeveelheid geluid vanaf dat terrein die op de zonegrens nog net niet tot overschrijding van die grenswaarde leidt.
Maar hoe verdeel je die geluidruimte over de verschillende bedrijven of kavels op dat terrein. Hoe voorkom je bijvoorbeeld dat het eerste bedrijf dat zich vestigt alle ruimte inneemt, zodat er voor een nieuw bedrijf geen ruimte meer overblijft? En hoe bevorder je dat de meest lawaaiige bedrijven zich zoveel mogelijk in het midden van het terrein vestigen, in plaats van aan de rand, dichterbij de zonegrens, waarbij er minder ruimte voor andere bedrijven over zou blijven? Dat is niet alleen van belang voor de gemeente of projectontwikkelaar die nog kavels op het terrein willen uitgeven, uiteraard liefst met enige geluidruimte , maar ook voor ondernemers die daar al gevestigd zijn; die willen natuurlijk voldoende ruimte voor zichzelf kunnen behouden. Kortom: hoe verdeel je de geluidstaart? Daar heeft de Afdeling recent enkele uitspraken over gewezen.
De Wgh voorziet in de bevoegdheid voor het College om een zogenaamd zonebeheerplan op te stellen. Dat heeft echter geen bindende werking, zo besliste de Afdeling in 2011 (201008546/1/M1) . Een bedrijf dat relatief teveel geluidruimte claimde, meer dan haar toekwam op grond van een vastgesteld zonebeheerplan, kon die niet worden ontzegd door op die grond de Wm-vergunning te weigeren; het milieu was immers niet gediend door die weigering, want er was nu eenmaal voldoende geluidruimte beschikbaar. Of anders gezegd: het belang dat met zonebeheer gediend wordt, was geen milieubelang. Aangenomen werd dat de Afdeling zou oordelen dat zonebeheer wel in een bestemmingsplan geregeld kon worden. Dat is inderdaad uitgekomen.
In twee uitspraken van 4 februari jl. verduidelijkte de Afdeling een en ander. Eén daarvan betrof een bestemmingsplan in de gemeente Papendrecht, waarin voor wat betreft de toegelaten geluidruimte werd verwezen naar een geluidverdeelplan, dat weer onderdeel uitmaakten van een door het College op grond van de Wgh vastgesteld zonebeheerplan. Het bestemmingsplan verbood het gebruik van gronden op een wijze, waarbij meer geluid werd geproduceerd dan op grond van dit verdeelplan was toegestaan. De Afdeling bevestigde expliciet, onder verwijzing naar de uitspraak van 2011, dat een regeling voor de geluidsverdeling ruimtelijk relevant was en dus een plaats kon krijgen in een bestemmingsplan (201308203/1/R3). Ook een verwijzing daarvoor naar zo’n ander document, werd op zichzelf aanvaardbaar geacht, zolang dat onderdeel uitmaakte van het bestemmingsplan. Het betreffende geluidverdeelplan bood echter naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzicht in o.m. welke geluidruimte nu aan welk perceel werd toegedacht en op welke wijze die verdeling eventueel gewijzigd kon worden, zodat de concrete regeling onvoldoende rechtszeker werd geacht. Daaraan werd toegevoegd dat een verwijzing naar een rekenmodel in dit verband ook denkbaar was, maar dat dan wel moest worden beschreven welk model dat precies was en welke versie, ook weer om de rechtszekerheid te dienen. Per saldo moest de gemeente dus haar huiswerk overdoen, maar het principe van geluidsverdeling in een bestemmingsplan werd aanvaard.
De andere uitspraak van 4 februari 2015 (201309028/1/R1) betrof een bestemmingsplan in de Haarlemmermeer, waarin een andere methodiek voor geluidverdeling was gehanteerd dan in de Drechtsteden. In het plan, dat ook een bestaand bedrijventerrein betrof, was een regeling opgenomen, die meebracht dat het gebruik van gronden niet was toegestaan als daarmee aan die gronden toegedachte geluidproductieplafonds werden overschreden. Deze waren uitgedrukt als op de plankaart terug te vinden getallen, bijv. 49 dB(A)/per m2, die per perceel konden verschillen. Het College had op grond van het betreffende voorschrift de bevoegdheid om die waarde voor een bepaald perceel te verhogen, als de totale geluidruimte dat toeliet en dat een positieve bijdrage zou leveren aan een effectief en doelmatig ruimtegebruik. Het beroep stelde niet de systematiek als zodanig aan de orde. Het ging uit van een perceeleigenaar, die een betrekkelijk stil bedrijf had, een caravanstalling, en die slechts de daarbij behorende, geringe geluidruimte had toegedeeld gekregen. Deze was berekend op grond van de geluidnormering uit het Activiteitenbesluit. Deze beperkte toedeling hing samen met de aanwezigheid in de buurt van een bedrijfswoning; de raad wilde ter bescherming van de belangen van de bewoners daarvan voorkomen dat geluidruimte die op het terrein aanwezig was, gebruikt zou worden op een wijze die het woon- en leefklimaat in die woning teveel zou belasten. Daarom was de geluidruimte op het perceel van appellant betrekkelijk krap bemeten. Ook dit oogmerk van zonebeheer – niet gericht op een optimale situering van lawaaimakers ten opzichte van de zonegrens, maar op een optimale situering daarvan ten opzichte van bedrijfswoningen op het terrein zelf – werd door de Afdeling toelaatbaar geacht. Dit bestemmingsplan bleef dus op dit punt wel in stand.
Maar hoe verdeel je die geluidruimte over de verschillende bedrijven of kavels op dat terrein. Hoe voorkom je bijvoorbeeld dat het eerste bedrijf dat zich vestigt alle ruimte inneemt, zodat er voor een nieuw bedrijf geen ruimte meer overblijft? En hoe bevorder je dat de meest lawaaiige bedrijven zich zoveel mogelijk in het midden van het terrein vestigen, in plaats van aan de rand, dichterbij de zonegrens, waarbij er minder ruimte voor andere bedrijven over zou blijven? Dat is niet alleen van belang voor de gemeente of projectontwikkelaar die nog kavels op het terrein willen uitgeven, uiteraard liefst met enige geluidruimte , maar ook voor ondernemers die daar al gevestigd zijn; die willen natuurlijk voldoende ruimte voor zichzelf kunnen behouden. Kortom: hoe verdeel je de geluidstaart? Daar heeft de Afdeling recent enkele uitspraken over gewezen.
De Wgh voorziet in de bevoegdheid voor het College om een zogenaamd zonebeheerplan op te stellen. Dat heeft echter geen bindende werking, zo besliste de Afdeling in 2011 (201008546/1/M1) . Een bedrijf dat relatief teveel geluidruimte claimde, meer dan haar toekwam op grond van een vastgesteld zonebeheerplan, kon die niet worden ontzegd door op die grond de Wm-vergunning te weigeren; het milieu was immers niet gediend door die weigering, want er was nu eenmaal voldoende geluidruimte beschikbaar. Of anders gezegd: het belang dat met zonebeheer gediend wordt, was geen milieubelang. Aangenomen werd dat de Afdeling zou oordelen dat zonebeheer wel in een bestemmingsplan geregeld kon worden. Dat is inderdaad uitgekomen.
In twee uitspraken van 4 februari jl. verduidelijkte de Afdeling een en ander. Eén daarvan betrof een bestemmingsplan in de gemeente Papendrecht, waarin voor wat betreft de toegelaten geluidruimte werd verwezen naar een geluidverdeelplan, dat weer onderdeel uitmaakten van een door het College op grond van de Wgh vastgesteld zonebeheerplan. Het bestemmingsplan verbood het gebruik van gronden op een wijze, waarbij meer geluid werd geproduceerd dan op grond van dit verdeelplan was toegestaan. De Afdeling bevestigde expliciet, onder verwijzing naar de uitspraak van 2011, dat een regeling voor de geluidsverdeling ruimtelijk relevant was en dus een plaats kon krijgen in een bestemmingsplan (201308203/1/R3). Ook een verwijzing daarvoor naar zo’n ander document, werd op zichzelf aanvaardbaar geacht, zolang dat onderdeel uitmaakte van het bestemmingsplan. Het betreffende geluidverdeelplan bood echter naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzicht in o.m. welke geluidruimte nu aan welk perceel werd toegedacht en op welke wijze die verdeling eventueel gewijzigd kon worden, zodat de concrete regeling onvoldoende rechtszeker werd geacht. Daaraan werd toegevoegd dat een verwijzing naar een rekenmodel in dit verband ook denkbaar was, maar dat dan wel moest worden beschreven welk model dat precies was en welke versie, ook weer om de rechtszekerheid te dienen. Per saldo moest de gemeente dus haar huiswerk overdoen, maar het principe van geluidsverdeling in een bestemmingsplan werd aanvaard.
De andere uitspraak van 4 februari 2015 (201309028/1/R1) betrof een bestemmingsplan in de Haarlemmermeer, waarin een andere methodiek voor geluidverdeling was gehanteerd dan in de Drechtsteden. In het plan, dat ook een bestaand bedrijventerrein betrof, was een regeling opgenomen, die meebracht dat het gebruik van gronden niet was toegestaan als daarmee aan die gronden toegedachte geluidproductieplafonds werden overschreden. Deze waren uitgedrukt als op de plankaart terug te vinden getallen, bijv. 49 dB(A)/per m2, die per perceel konden verschillen. Het College had op grond van het betreffende voorschrift de bevoegdheid om die waarde voor een bepaald perceel te verhogen, als de totale geluidruimte dat toeliet en dat een positieve bijdrage zou leveren aan een effectief en doelmatig ruimtegebruik. Het beroep stelde niet de systematiek als zodanig aan de orde. Het ging uit van een perceeleigenaar, die een betrekkelijk stil bedrijf had, een caravanstalling, en die slechts de daarbij behorende, geringe geluidruimte had toegedeeld gekregen. Deze was berekend op grond van de geluidnormering uit het Activiteitenbesluit. Deze beperkte toedeling hing samen met de aanwezigheid in de buurt van een bedrijfswoning; de raad wilde ter bescherming van de belangen van de bewoners daarvan voorkomen dat geluidruimte die op het terrein aanwezig was, gebruikt zou worden op een wijze die het woon- en leefklimaat in die woning teveel zou belasten. Daarom was de geluidruimte op het perceel van appellant betrekkelijk krap bemeten. Ook dit oogmerk van zonebeheer – niet gericht op een optimale situering van lawaaimakers ten opzichte van de zonegrens, maar op een optimale situering daarvan ten opzichte van bedrijfswoningen op het terrein zelf – werd door de Afdeling toelaatbaar geacht. Dit bestemmingsplan bleef dus op dit punt wel in stand.
Abonneren op:
Reacties (Atom)