NIEUWSBRIEF

OMGEVINGSRECHT

2013-1

ECOLOGISCHE HOOFDSTRUCTUUR

Inleiding
De ‘Ecologische Hoofdstructuur’ (hierna: EHS) is bedoeld om bestaande natuurgebieden te vergroten en met elkaar te verbinden. Door verbindingen tussen natuurgebieden te maken, kunnen planten en dieren zich makkelijker verspreiden. Hierdoor zijn deze gebieden beter bestand tegen negatieve milieu-invloeden. Grotere natuurgebieden zijn gevarieerder en er kunnen meer soorten planten en dieren leven.
Het droge deel van de EHS is onderdeel van een Europees netwerk van natuurgebieden, de zogenoemde Natura 2000 gebieden. Natura 2000 bestaat uit gebieden die zijn aangewezen in het kader van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. In Nederland maken de Habitatrichtlijn gebieden geheel en de Vogelrichtlijngebieden gedeeltelijk onderdeel uit van de EHS. Dit netwerk van droge en natte natuur vormt na realisatie een aaneengesloten netwerk, dat over de grenzen van ons land aansluit bij het Pan-Europees Ecologisch Netwerk (PEEN). Ongeveer 45% van de EHS is ook Natura 2000-gebied.
De (droge) EHS kan bestaan uit:

• Gebieden met de hoofdfunctie natuur, bestaande natuurgebieden en natuurontwikkelingsgebieden.
• Beheergebieden, landbouwgrond waar agrarisch natuurbeheer plaatsvindt.
• Verbindingszones, structuren die migratie en uitwisseling tussen de verschillende natuurgebieden mogelijk moeten maken.

Uitvoering
De overheid koopt soms grond aan voor het realiseren van de EHS. Dat doet het Bureau Beheer Landbouwgronden (een onderdeel van de Dienst Landelijk Gebied (DLG) namens het Rijk en provincies. Natuurbeschermingsorganisaties zoals Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en het Provinciaal Landschap richten de gebieden in en beheren ze. Het Rijk bepaalt hiervoor de kaders en stelt geld beschikbaar.
Het grootste deel van de EHS is gerealiseerd via het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Dit is op 1 januari 2007 in werking getreden. Via het ILG zijn met de provincies 7-jarige afspraken gemaakt over de inrichting van het landelijk gebied, waar dus ook de EHS onder valt. Rijk en provincies hebben op 20 september 2011 een onderhandelingsakkoord gesloten over decentralisatie van het natuurbeleid. De afronding van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) is een onderdeel van dit akkoord. Tot en met 2013 wordt het natuurbeheer van de EHS nog betaald uit het restant van het Investeringsbudget Landelijk gebied (ILG). Daarna worden de provincies financieel verantwoordelijk voor de EHS.

Natuurdoelen
Elk EHS-gebied heeft een zogenoemd natuurdoel. Een natuurdoel beschrijft een bepaalde natuurkwaliteit en wordt gebruikt als een toetsbare doelstelling voor een natuurgebied. De provincies wijzen de natuurdoelen aan. Om de kwaliteit van de natuur te beoordelen is de beoordelingsmethode van de Europese Habitatrichtlijn toegepast op de natuurdoelen van de EHS. Deze methode maakt duidelijk welk type maatregelen nodig is voor behoud van biodiversiteit. Daarmee biedt deze aanpak een handvat voor besluitvorming door de vele partijen die bij de uitvoering van de EHS zijn betrokken, zoals terreinbeheerders, waterschappen, gemeenten, provincies en het rijk. Als de natuurdoelen zijn gehaald en de natuurgebieden een samenhangend geheel vormen, zal de EHS klaar zijn. Tussen Rijk en provincies is in het onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur afgesproken dat de EHS in 2021 klaar zal zijn.
Uit onderzoek van het voormalige Milieu en Natuur Planbureau (MNP) (nu Planbureau voor de leefomgeving, PBL) blijkt echter dat al bij het oude Nederlandse natuurbeleid de Europese natuurdoelen niet gehaald zouden worden en dat niet voldaan zou kunnen worden aan de Europese Vogel- en Habitarichtlijnen. De op het moment voorgenomen bezuinigingen van tweederde van het budget voor de EHS en het natuur- en landschapsbeleid zullen leiden tot een nog verdere verslechtering van de natuurkwaliteit en de leefomstandigheden voor planten- en diersoorten. De Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen verplichten Nederland echter om die achteruitgang te stoppen. Het ligt derhalve in de lijn der verwachting dat er voor Nederland nog meer inbreukprocedures en Europese boetes in het verschiet liggen. De gevolgen van dergelijke procedures voor activiteiten in of bij een EHS gebied vallen niet te voorspellen.

Subsidie regelingen
In zogenoemde ‘Natuurgebiedsplannen’ geven provincies aan waar en voor welke natuurdoelen grondeigenaren subsidie kunnen krijgen. Particulieren krijgen subsidie voor inrichting en beheer van natuurgebieden. Daarnaast kunnen boeren beheerovereenkomsten afsluiten voor agrarisch natuurbeheer in gebieden die als beheergebied zijn aangegeven. De belangrijkste subsidieregeling voor de EHS is de Subsidie Natuur- en landschapsbeheer (SNL). Het SNL is op 1 januari 2010 gedeeltelijk in werking getreden en vervangt het Programma Beheer. Het Gebiedsplan Natuur en Landschap is nu het Natuurbeheerplan geworden. Voorheen werden hiervoor de zogenoemde SAN- en SN-regelingen gebruikt. Deze regelingen werkten echter onvoldoende onder het Programma Beheer. Naast de SNL-subsidie geven ook de provincies regelmatig subsidies voor het in standhouden van (vooral) provinciale landschappen.

Wie is verantwoordelijk voor de EHS?
Het Rijk heeft in 1995 de algemene grenzen van de EHS aangegeven. Vervolgens hebben de provincies in hun streekplannen meer concrete grenzen vastgelegd. De provincies bepalen (meestal in een Streekplan) de contouren, waarna aan de gemeenten wordt gevraagd om de gebieden in het bestemmingsplan de juiste juridische bescherming te geven. Het Rijk financiert grotendeels de aankoop, de inrichting en het beheer van de grond. Bij de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur ( EHS) werken verschillende overheden dus als volgt samen:

- Het Rijk heeft in 1995 in grote lijnen de grenzen van de EHS vastgesteld in het Structuurschema Groene Ruimte. Het Rijk financiert verder grotendeels de aankoop, de inrichting en het beheer van gebieden in de EHS.

- De provincies bepalen om welke gebieden het precies gaat. Deze gebieden worden in het streekplan of het provinciaal omgevingsplan opgenomen. De provincies bepalen ook welke subsidies grondeigenaren kunnen krijgen voor natuurbeheer en – ontwikkeling.

- Gemeenten leggen in bestemmingsplannen nauwkeurig vast wat wel en niet mag in een EHS-gebied. Bestemmingsplannen beschermen echter niet tegen vervuiling uit nabijgelegen gebieden. Daarvoor is milieubeleid nodig. Dit milieubeleid is een gezamenlijke inspanning van alle overheden, inclusief de waterschappen en wordt voor een belangrijk deel via vergunningstelsel geëffectueerd.

De ruimtelijke bescherming van de EHS wordt dus pas echt effectief op het moment dat deze in het gemeentelijk bestemmingsplan is opgenomen. Het bestemmingsplan is het bindende ruimtelijk plan voor initiatiefnemers van ruimtelijke ingrepen in de EHS. Gemeenten brengen de bescherming van de EHS in praktijk. Initiatiefnemers zullen dan ook in eerste instantie met gemeenten contact hebben. Van gemeenten wordt verwacht dat zij de provinciale spelregels voor de EHS toepassen en conform de Nota Ruimte de EHS uiterlijk in 2008 hebben opgenomen in hun bestemmingsplannen.

‘Spelregels EHS’
In de EHS worden planten en dieren in waardevolle natuurgebieden beschermd. Dat betekent niet dat ontwikkelingen zoals woningbouw en bedrijvigheid, verboden zijn. Onder bepaalde voorwaarden zijn er ontwikkelingen mogelijk. Het Rijk en de provincies hebben spelregels afgesproken over wat wel en niet kan. Ze hebben dit in overleg met gemeenten en maatschappelijke organisaties gedaan. De afspraken zijn de zogenoemde 'Spelregels EHS'.
Of een ingreep in een EHS-gebied mag plaatsvinden, hangt af van twee voorwaarden: de ingreep is ‘van groot openbaar belang’ en er zijn geen alternatieven mogelijk. Alleen dan kan de ingreep doorgaan, maar niet zonder meer. De initiatiefnemer moet zorgen dat de nadelige effecten op de natuur worden verzacht (ook wel ‘mitigatie’ genoemd). Als mitigatie niet mogelijk of niet voldoende is, moet de initiatiefnemer gaan compenseren, dat wil zeggen de verloren gegane natuur op een andere plek vervangen door nieuwe natuur. Dit ‘compensatiebeginsel’ bestaat al enige tijd. Ook hierover zijn in de Spelregels EHS afspraken gemaakt.
Soms kunnen projecten en ontwikkelingen die schadelijk zijn voor de natuur in een gebied tóch doorgaan. Bijvoorbeeld als ze onderdeel vormen van een groter plan dat mede tot doel heeft om de natuur in dat gebied te verbeteren. Ingrepen in de EHS die niet ‘van groot openbaar belang’ zijn, zijn dan onder voorwaarden toch mogelijk door toepassing van de zogenoemde ‘EHS-saldobenadering’ en het ‘herbegrenzen EHS’. Deze twee instrumenten moeten zorgen dat de EHS niet alleen even groot en even waardevol blijft, maar er zelfs beter op wordt. De saldobenadering is daarbij gericht op een combinatie van meerdere projecten. Het herbegrenzen is bedoeld voor kleinere ingrepen.

JURIDISCH NIEUWS

Regionale uitvoeringsdiensten
In Staatscourant 2012, 19544 is een voorpublicatie opgenomen van een Besluit tot wijziging van het Activiteitenbesluit en het Bor (tijdelijke bevoegdhedenoverdracht voor het volledig functioneren van regionale uitvoeringsdiensten). Het besluit voorziet in een juridische interventie met betrekking tot gemeenten die zich (nog) niet hebben aangesloten bij een RUD of niet het zogenaamde basistakenpakket aan een RUD hebben overgedragen. Concreet betekent dit dat in de betreffende gemeenten: B&W in gevallen dat de aanvraag om een omgevingsvergunning (mede) betrekking heeft op een artikel 2, eerste lid onder e, Wabo inrichting de vergunning slechts kan verlenen als GS een vvgb hebben afgegeven, GS het bevoegd gezag zijn ten aanzien van de melding op grond van het Activiteitenbesluit, GS het bevoegd gezag zijn voor de beslissing op een aanvraag om OBM en GS tot (bestuurlijke) handhaving bevoegd zijn. GS zijn na deze overdracht in staat om de desbetreffende taken alsnog onder te brengen in een RUD. De (voorlopige) lijst van gemeenten is: Ooststellingwerf, Weststellingwerf, Opsterland, Houten, Noordwijkerhout, Katwijk, Voorschoten, Noordwijk, Goeree Overflakkee, Rheden, Hattem, Heerde, Oldebroek, Grootegast en Ten Boer. Er is een wetsvoorstel tot wijziging van de Wabo in voorbereiding waarin de verplichting zal worden neergelegd om het basistakenpakket op regionaal niveau uit te voeren.

Wijziging Awb
Regeling voor nadeelcompensatie en schadevergoeding in Awb, Wet van 31 januari 2013, Stb. 2013, 50 (Kamerstukken 32 621).

JURIPRUDENTIE

ABRvS 25 september 1995, nr. E03.94.1405 (Maasdriel)
De beoordeling van een mogelijke aantasting van het landschap dient primair plaats te vinden in het kader van planologische regelingen. Deze regelingen bieden het daartoe geschikte toetsingskader.

ABRvS 25 juli 2006, nr. 200606420/1 (provincie Utrecht)
Aantasting van natuurwaarden dient primair aan de orde te komen in het kader van de planolgogische regelingen. Daarnaast blijft er ruimte voor een aanvullende toetst bij de vraag of een Wm-vergunning kan worden verleend.

ABRvS 16 december 2009, nr. 200808009/1 (provincie Limburg)
De bescherming van een natura 2000-gebied in Duitsland. De inrichting waarvoor een Wm-vergunning is verleend, ligt nabij een in Duitsland gelegen natuurgebied als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn. Omdat dat gebied niet in Nederland is gelegen bestaat er geen vergunningplicht ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. Het college diende derhalve te beoordelen of vergunningverlening in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

ABRvS 27 juni 2012, nr. 201101874/1/A4.(Sittard-Geleen)
Milieuvergunning spoorwegemplacement gelegen op gezoneerd industrieterrein.
Geluid van doorgaand treinverkeer wordt volgens vaste jurisprudentie niet aan het in werking zijn van de inrichting toegerekend en valt dus onder de bij of krachtens de Wet geluidhinder gestelde regels. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2004 in zaak nr. 200300939/1. Het onderhavige emplacement bevat echter geen spoor dat zowel ten behoeve van de inrichting als ten behoeve van doorgaand treinverkeer wordt gebruikt. Dientengevolge dienen alle treinbewegingen op het terrein van de inrichting als onderdeel van de inrichting te worden beschouwd. Zij hadden bij de beoordeling van de geluidbelasting moeten worden betrokken.
Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, worden onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met het verkeer van goederen van en naar de inrichting. Ten aanzien van geluid, veroorzaakt door vaar- en wegverkeer van en naar een op een gezoneerd industrieterrein gelegen inrichting, geldt echter volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dat het door dit verkeer veroorzaakte geluid geen grond kan geven voor het weigeren van de vergunning. Wanneer dit wel zou gebeuren, zou het speciale regime van de Wet geluidhinder, dat er onder meer van uitgaat dat een verruiming van de geluidruimte van de verkeersbewegingen is toegestaan, worden doorkruist. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraken van 13 oktober 1997 in zaak nr. E03.96.0906 (AB 1998, 29 - wegverkeer) en van 10 januari 2007 in zaak nr. 200601869/1 - vaarverkeer). Conform deze jurisprudentie kan de geluidemissie vanwege verkeersbewegingen op een spoorweg van en naar een inrichting op een gezoneerd industrieterrein geen grond geven voor het weigeren van een vergunning.

NATUUR EN MILIEU NIEUWS

Teruglopende leeuwenpopulatie
Uit een studie van ‘Duke University’ die onlangs verscheen in het tijdschrift ‘Biodiversity and Conservation’ blijkt dat het aantal leeuwen in Afrika snel afneemt (http://link.springer.com/journal/10531?utm_campaign=FTA2012-10531&utm_medium=banner&utm_source=springer&wt_mc=springer.banner.FTA2012-10531#). Vijftig jaar geleden liepen er nog ongeveer honderdduizend leeuwen rond in Afrika. De afgelopen jaren heeft de voortgaande bevolkingsgroei op het continent er echter toe geleid dat steeds meer savannegebied ten prooi is gevallen aan de mens. Het leefgebied van de leeuwen is daardoor fors teruggelopen en bovendien gefragmenteerd geraakt. De savanne roept het beeld op van open vlaktes, maar in werkelijkheid zijn de gebieden versnipperd geraakt door de ontginning van de gronden voor de landbouw, een gevolg van de snelle demografische groei. Het aantal leeuwen is de afgelopen eeuw dramatisch snel gedaald’, aldus de onderzoekers. Omdat veel leeuwen nu leven in kleine, geïsoleerde populaties is het de verwachting dat deze trend zich doorzet.

Ontbossing in Brazilië
Uit onderzoek van het ‘Amazon Information Network’ blijkt dat tussen 2000 en 2010 een gebied met het oppervlak van het Verenigd koninkrijk is ontbost. De Braziliaanse overheid zei onlangs juist dat de ontbossing het afgelopen jaar een dieptepunt had bereikt. Het onderzoek zet dit bericht in een ander perspectief.

De NS wil overstappen op groene stroom
De NS is op zoek naar een leverancier die het bedrijf van groene stroom kan voorzien. In heel Nederland wordt echter niet genoeg groene stroom opgewekt om in de energiebehoefte van de NS te voorzien. ‘Als één van de grootste en voorspelbare afnemers van elektriciteit in ons land willen wij het initiatief nemen om een beweging in de markt voor groene stroom te creëren die Nederland echt vooruithelpt”, zegt NS directielid Michiel van Roozendaal.

Klimaatconferentie in Qatar mislukt
Na moeizame onderhandelingen is besloten het Kyoto Protocol, dat dit jaar afloopt, tot 2020 te verlengen. Nieuwe afspraken over de uitstoot en maatregelen tegen de opwarming van de aarde werden niet gemaakt. De landen gingen door het akkoord geen nieuwe verplichtingen aan om de uitstoot te verminderen. Een eerdere poging om het Kyoto Protocol te verlengen, mislukte in 2009 in Kopenhagen. De landen hebben nu tot 2020 de tijd een nieuw klimaatakkoord te formuleren dat dan in werking moet treden. Grote staten (en vervuilers) als Verenigde Staten, Rusland, Japan en Canada blijven buiten het protocol. De landen die zich wel conformeren, waaronder de EU, zijn goed voor ongeveer 15 procent van de wereldwijde uitstoot.
Volgens berekeningen in een onderzoek dat vorige week werd gepubliceerd in Nature Climate Science is de uitstoot van CO2 vorig jaar wereldwijd met 3 procent gestegen, tot 38,2 miljard ton. Dat is 1,1 miljoen kilo per seconde. Onderzoeker Glen Peters van het Center for International Climate and Environmental Research in Oslo noemt de doelstelling om binnen de in het Kyoto Protocol afgesproken twee graden grens te blijven ‘nogal optimistisch’. Wereldwijd is de uitstoot van CO2 sinds het ijkjaar 1990 met 54 procent gestegen.

Nederland presteert beneden de maat met het natuur- en milieubeleid
In Nederland bestaat al jaren de onterechte indruk dat ons land op het gebied van klimaatbeleid en milieu meedoet in de Europese voorhoede. Die veelvoorkomende misvatting werd eerder al rechtgezet door Natuur & Milieu. En ook door onderzoeksjournalist Noud Köper, die in zijn boek Verslaafd aan Energie uitlegt ‘waarom het Nederland niet lukt schoon, zuinig en duurzaam te worden’ – zoals de ondertitel luidt.
Natuur & Milieu baseert zich op de Environmental Performance Index van de universiteit van Yale, waarin Nederland binnen de EU op de twintigste plaats staat. De luchtkwaliteit is belabberd, er is een groot overschot aan stikstof en fosfaat in de bodem, het oppervlaktewater is slechter dan waar ook in Europa, en op het gebied van duurzame energie presteert Nederland ver onder het Europese gemiddelde.
In de jaarlijkse Climate Change Performance Index (CCPI) van het Climate Action Network Europe krijgt Nederland, net als vorig jaar, een aparte vermelding bij de opsomming van opvallende resultaten. In 2011 daalde Nederland door een mager resultaat op het gebied van emissiereductie en het algemene klimaatbeleid 11 plaatsen, naar de 42ste plek. Dit jaar daalt Nederland verder naar plaats 49.
Ook met het Nederlandse natuurbeheer gaat het in verhouding tot andere Europese landen abominabel. Met de kwaliteit van de Natura-2000 natuurgebieden, die zijn aangewezen in het kader van de Europese Habitatrichtlijn, gaat het niet goed. Met slechts 8% van de Natura 2000-habitats met een gunstige staat van instandhouding behoort Nederland tot één van de laagste in Europa.

Ontdooiende permafrost
Uit een onderzoek van de Universiteit van North Carolina blijkt dat het oude koolstof dat bij het ontdooien van de permafrost vrijkomt 40% sneller dan tot dusver gedacht wordt omgezet in kooldioxide (http://www.pnas.org/content/early/2013/02/05/1214104110). De permafrost beslaat 13 miljoen vierkante kilometer in Alaska, Canada, Siberië en delen van Europa. Door de klimaatverandering kan voldoende CO2 uit de permafrost vrijkomen om de temperaturen wereldwijd nog eens met 3 graden Celsius te laten stijgen, bovenop de opwarming door de menselijke uitstoot uit olie, gas en steenkool. Als het Arctische gebied warm genoeg wordt, zal de uitstoot van koolstof en methaan uit de ontdooiende permafrost een proces in gang steken dat de huidige opwarming enorm zal versterken.

En toch lijken de Nederlandse winters kouder te worden
De huidige meteorologische winter gaat volgens Meteoconsult (http://www.weer.nl/weer-in-het-nieuws/weernieuws/ch/c85071b175de7a481b4be1bd5c3c8cf3/article/winter_te_koud.html) de boeken in als kouder dan gemiddeld. Met een nieuwe vorstperiode in het vooruitzicht zal de gemiddelde temperatuur uitkomen op 3 graden, bijna een halve graad minder dan normaal. De winters van 2009, 2010 en 2011 (gemeten tot eind februari) waren volgens Meteoconsult ook al kouder dan gemiddeld.